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Las consecuencias del decisionismo presidencial

El Gobierno se comió al Estado

Opinión

Por   | Para LA NACION

Nestor Kirchner proclamó que la política recuperaba la primacía. Aludía a su decisión de enfrentar los poderes fácticos ("las corporaciones") y reconstruir las capacidades del Estado, luego de una década de "neoliberalismo". No se puede dudar de que el Gobierno ha desarrollado al máximo su capacidad decisionista. Vivimos a los saltos, en un país imprevisible. En cambio, es difícil reconocer en ese decisionismo la reconstrucción del Estado. Más bien parece lo contrario.

Distinguir entre Estado y gobierno es una imprescindible operación analítica. Hoy no es tan difícil, porque el Gobierno, muy concentrado, se confunde con el presidente. El Estado, en cambio, está relacionado y condicionado por múltiples procesos, como la cultura ciudadana o la homogeneidad social, que hacen a la diferencia entre el Leviatán de Hobbes y el Estado que piensa con la sociedad, de Durkheim.

Pero hay aspectos estatales específicos: el marco jurídico e institucional, las agencias públicas y el funcionariado, con su capacidad y su ética profesional. En un Estado virtuoso, esa maquinaria sirve para planificar las políticas gubernamentales, prever sus consecuencias, evaluar sus resultados. Todo ello implica una limitación al decisionismo o a la primacía de la política. A la vez, un Estado deteriorado estimula el uso de golpes de voluntad política, para sustituir las falencias de los instrumentos normales.

¿Que ha ocurrido con el Estado argentino? Es posible distinguir dos grandes etapas, separadas por la cesura de 1976. En la primera, la Argentina tuvo un Estado potente, con capacidad para formular proyectos de largo plazo. Desde fines del siglo XIX, organizó la sociedad mediante grandes políticas, como la educativa o la de nacionalización. Progresivamente los intereses sociales se fueron organizando y comenzaron a hacer oír su voz: trabajadores, chacareros, estudiantes, médicos e industriales reclamaron tanto reivindicaciones como reglas de juego. El Estado creció legislando, creando agencias y funcionariados especializados. Desde 1930 comenzó a intervenir en la economía, regulando las grandes variables y facilitando la negociación entre los intereses. El impulso continuó, y en la segunda posguerra el Estado dirigista promovió distintas actividades y se hizo cargo del bienestar social.

Por el camino de la promoción, el Estado adjudicó franquicias, probablemente necesarias para consolidar el interés general, pero que gradualmente derivaron hacia los privilegios, y finalmente, las prebendas. Tal el caso de las leyes de asociaciones profesionales o de promoción industrial. El Estado potente fortaleció los grupos de interés y éstos, para asegurar sus franquicias, aprendieron a presionar al Estado y competir por la distribución de sus beneficios; finalmente se instalaron en sus oficinas y ministerios. El Estado potente fue también un Estado colonizado, campo de batalla y botín de los distintos intereses. La puja se acentuó luego de 1955 y a comienzos de los años 70 desbordó dramáticamente la capacidad estatal de control.

Hacia 1976 comenzó el giro en el que aún vivimos. Desde entonces las políticas apuntaron no sólo a reducir las competencias del Estado, sino a quebrar su espina dorsal. Más allá de matices y motivaciones, esto sucedió desde Martínez de Hoz hasta Kirchner. En un momento, fue llamativa la privatización de las empresas del Estado. Pero lo decisivo fue el sistemático desmonte y desnaturalización de las agencias estatales de control, tanto para la actividad privada como para los gobernantes y administradores. Esto deterioró las normas y los procedimientos y facilitó la arbitrariedad en la toma de decisiones.

A lo largo de estos años, la reducción de los controles estatales permitió el despliegue del prebendarismo. La "patria contratista", la "patria financiera", los "capitanes de industria" y las empresas privatizadas de los años 90 fueron sucesivamente los protagonistas del desguace del Estado. Luego de 2001, cuando el Estado comenzó a recuperar su base financiera, surgió una nueva camada de prebendados depredadores, esta vez más estrechamente asociados con los administradores del Estado.

En los años 90 hubo un amplio debate sobre la transformación del Estado. Unos subrayaron su deserción y otros su incipiente modernización. Durante el kirchnerismo el debate se oscureció, porque la fuerte intervención del Gobierno fue presentada en términos de políticas estatistas. Pero difícilmente podían serlo; basta mencionar al Indec para constatar que el Estado seguía su marcha barranca abajo.

La Argentina tiene hoy un Estado débil pero, en cambio, un gobierno fuerte, concentrado en la Presidenta. La tradición presidencialista es antigua. Está en la Constitución de 1853 y fue profundizada por Roca y sus sucesores. Con la democracia, Yrigoyen y Perón la fortalecieron con su aducido mandato plebiscitario. Desde 1930, los gobiernos sumaron otro factor: un Estado con fuerte capacidad de intervención. Las dos largas dictaduras recientes aumentaron el presidencialismo, pero con una diferencia: la de 1966 confió en el Estado para la realización de sus ambiciosos proyectos, mientras que la de 1976 inició la demolición del Estado. Desde entonces, los gobiernos fuertes empezaron a coexistir con el Estado débil.

En 1983, el gobierno comenzó a transitar por un camino diferente de toda la tradición política argentina, distinto. Se instituyó una democracia republicana, fundada en el pluralismo. Se trataba de construir un país dentro de la ley, lo que implicaba poner reglas al gobierno. En aquellos años de ilusión, se supuso que la democracia era suficiente para solucionar los problemas de la sociedad. No se advirtieron las fallas de la herramienta estatal, ya deteriorada, y pronto la desilusión ganó los ánimos ciudadanos. Sumadas a la acción de los resistentes poderes fácticos y al fuerte endeudamiento externo, llevaron a la experiencia democrática a un mal final.

La crisis de 1989 instaló una certeza: el país estaba en estado de emergencia y eran necesarias reformas drásticas y urgentes. Por entonces el peronismo volvió al poder, y en rigor no lo abandonó hasta hoy. La forma que eligieron los sucesivos gobiernos peronistas para salir de la crisis profundizó el desarme del Estado y la consolidación de los grupos prebendarios. Pero, además, se instaló el decisionismo presidencial. Se basó en leyes "de emergencia" y en una práctica de gobierno que desde entonces bordea los límites de la legalidad. Por otro lado, fue reapareciendo el antiguo estilo político, descartado en 1983. Volvió la fundamentación plebiscitaria -que colocaba a los presidentes más allá de la ley-, el estilo faccioso y la identificación entre partido, gobierno y Estado. De las transformaciones de 1983 sólo quedó el sufragio, y poco más.

El balance es poco alentador. Con un Estado en estas condiciones no parece posible otro tipo de gobierno. Por otra parte, en sus diversas expresiones, estos gobiernos han cosechado un apoyo amplio por parte de los votantes, que parecen estar muy lejos de aquella ciudadanía de 1983, celosamente vigilante de la institucionalidad democrática. Libres de controles institucionales, los gobiernos usan sin limitaciones los recursos estatales, y con ellos producen los sufragios necesarios para su reproducción.

¿Qué podemos hacer quienes no nos satisfacemos con esta primacía de la política? ¿Qué alternativa ofrecer a la mayoría? Sin duda es importante recuperar y fortalecer todas las instituciones que limitan el poder decisionista del Ejecutivo y reencauzarlo así dentro de la institucionalidad republicana. Pero no alcanza. Para volver a poner al gobierno en caja es necesario reconstruir el Estado. Restablecer una burocracia calificada, reconstruir la ética administrativa -tan degradada por la corrupción-, rehacer los mecanismos de toma de decisiones y volver a poner en funcionamiento las instituciones de control.

Sólo así se podrá restablecer la diferencia y la distancia entre el gobierno y el Estado. Y sólo así, retomando el dictum de Durkheim, el Estado podrá reasumir su función de alojar y estimular el pensamiento de la sociedad. Hasta que eso ocurra, viviremos en emergencia y a los saltos.

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