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Progresismo de papel: un país en las leyes, otro en la realidad

En la última década, el Congreso argentino sancionó varias leyes de avanzada que, por deficiencias en la gestión estatal, infraestructura insuficiente, falta de previsión de recursos o una voluntad política que se agota en el Parlamento, no logran asegurar protección a los más vulnerables

Domingo 22 de septiembre de 2013
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Imaginemos un arqueólogo del futuro que trabaja en el territorio donde alguna vez existió la Argentina. Imaginemos también su entusiasmo al encontrar, en un archivo, normas aprobadas en la primera década del siglo XXI. Al leerlas descubre leyes que creaban nuevos sujetos de derecho, dignificaban la niñez, impulsaban políticas de género y configuraban un modelo de sociedad generoso y moderno, especialmente preocupado por la protección de los más vulnerables. Nuestro arqueólogo, entusiasmado, concluye que acaba de descubrir a una de las democracias más avanzadas de la época.

No sería fácil explicarle que, efectivamente, esa normativa (auspiciada por la reforma constitucional de 1994 y la incorporación de tratados internacionales) existió, pero por los más diversos motivos –falta de reglamentación, mala gestión de recursos, ausencia de capacitación, distancia entre el Poder Ejecutivo, el Legislativo y la ciudadanía– no llegó a cumplirse cabalmente.

Dejando de lado la licencia ficcional, podría decirse que en nuestro país hoy se perfilan algo así como dos realidades: una en los textos legales, otra en la agobiante dinámica de un Estado incapaz de ponerse a la altura de la ambiciosa normativa que él mismo promovió.

¿Fetichismo de la ley? ¿O a veces especulación política, como parece sugerir el repentino debate sobre el régimen penal juvenil, en medio de las urgencias de la campaña?

Desde ya que este tipo de cortocircuitos no aparece con todas las leyes, sino con algunas especialmente sofisticadas, tanto por sus alcances como por la diversidad de factores que involucran. Al respecto, Ramiro Álvarez Ugarte, docente de la Universidad de Palermo y abogado de la Asociación por los Derechos Civiles (ADC), comenta: "Para mí, hay al menos dos formas de leyes: las simples y las complejas. Las simples, por ejemplo, sólo reconocen un derecho y cumplen su objetivo al ser sancionadas: la ley de divorcio o la de matrimonio entre personas del mismo sexo son casi profecías autocumplidas, porque no requieren grandes esfuerzos de implementación. Hay otras leyes, sin embargo, que son más complejas y que sí requieren de esfuerzos de implementación, dedicarles nuevas estructuras, asignar funcionarios, asignar recursos".

Por su parte, Natalia Gherardi, directora del Equipo Latinoamericano de Justicia y Género, señala: "En algunos temas hay un cierto fetichismo de la ley. Sancionarla es un punto de llegada, un objetivo cumplido y de ese modo parece que se amplían los derechos. Pero los derechos se amplían con su ejercicio cotidiano, y eso depende menos de la ley y más de las políticas públicas". Gherardi, que sabe lo que es lidiar con la distancia entre el derecho en los libros y el derecho en acción, continúa: "En términos normativos, los derechos de las mujeres se encuentran ampliamente garantizados por normas de distinta naturaleza y jerarquía (desde los tratados internacionales, pasando por las constituciones nacional y provinciales, y las leyes nacionales o locales). Pero en ausencia de políticas públicas efectivas, presupuesto acorde e instituciones sólidas en términos de recursos humanos y técnicos, las promesas normativas quedan muchas veces vacías de contenido".

La ley 26.485, concebida para prevenir y erradicar la violencia de género, es un buen ejemplo. "Esta ley garantiza asistencia y patrocinio jurídico gratuito -explica la especialista-, algo que está cerca de cumplirse sólo en la ciudad de Buenos Aires. En el interior del país hay ciudades pequeñas que ni siquiera tienen un departamento judicial cercano. ¿Cómo hace una mujer que vive en Abra Pampa y tiene los tribunales más próximos en San Pedro o en San Salvador de Jujuy?"

Asimismo, Gherardi destaca el énfasis que hace la ley en la coordinación entre el asesoramiento jurídico y la asistencia médica, psicológica y económica de las personas afectadas. "Sin embargo, lo que termina ocurriendo es que se fracciona el conflicto en distintos expedientes que tramitan ante diversos organismos y juzgados -describe-. Muchos pueden estar tomando las medidas «necesarias» para atender la fracción del problema que los involucra, pero nadie se hace cargo de la asistencia integral". El resultado: la mujer que padece violencia en su casa termina peregrinando por instituciones y despachos, en un recorrido que suma desgaste a una situación de por sí límite. Pese a que la normativa que la protege indica todo lo contrario.

Infancia y salud mental son otras áreas sintomáticas. La ley 26.061 de protección integral de los derechos de niños, niñas y adolescentes, sancionada en 2005, derogó el viejo patronato de la infancia, basada en la idea de que el encierro no es solución para la niñez en situación de pobreza o vulnerabilidad. Por su parte, la ley de salud mental sancionada en 2010 considera el manicomio expresión de un modelo que discrimina, estigmatiza y excluye a los pacientes internados. Ahora bien, ¿cómo hacer que estas normativas se lleven a cabo si no se desarrolla, entre otras cosas, una sólida red de equipos interdisciplinarios, arraigados en la comunidad y en diálogo con las familias involucradas, que pueda acompañar a las personas que atraviesan un proceso de desinstitucionalización?

Aún más: la ley 26.061 declara que los niños dejan de ser objetos de tutela, para convertirse en sujetos de derecho. ¿De qué modo hacer efectiva una disposición que privilegia la voz de los chicos y les da derecho de defensa, frente a funcionarios del Poder Judicial que no fueron capacitados en este sentido?

Vacío administrativo

Laura Musa, asesora general tutelar de la ciudad de Buenos Aires, despliega datos sobre el incumplimiento de derechos tanto a nivel nacional como metropolitano, y es contundente al describir la precaria aplicación de estas normativas: "Se cambia de nombre a una oficina, de minoridad a protección, y nada más. Sin, en muchos casos, generar protocolos, debido proceso y todo lo necesario para cumplir derechos". Preocupada por la situación de la infancia , agrega: "Hay un retroceso en el cumplimiento de los compromisos votados; estas leyes implican presupuesto, personal idóneo, educación. Todos repetían «Los niños son sujetos de derecho»... parecía un enunciado inocuo, hasta que se ven obligados a ponerle contenido. Creo que si hubieran sabido de qué se trataba realmente, algunos no la hubieran votado".

Falta de diagnósticos: aquí radicaría una de las causas de tanto abismo entre el papel y la práctica. Silvina Ramos, investigadora del Centro de Estudios de Estado y Sociedad (Cedes), apunta también a la falta de seguimiento: "Hay poca conciencia acerca de la importancia que tiene el monitoreo de la implementación de las políticas, del cumplimiento de las leyes y la necesidad de acciones que promuevan los cambios culturales y organizacionales que deben acompañar estos procesos". En relación con la ley de parto humanizado, promulgada en 2004, indica: "Un punto neurálgico de esta normativa es el derecho al acompañamiento en el trabajo de parto y en el parto. Tenemos, aproximadamente, unos 750.000 nacimientos por año, poco más de la mitad en el sector público. ¿Estas mujeres tienen la oportunidad de estar acompañadas? No conozco que exista información sistemática de carácter nacional que permita responder esta pregunta". También aporta un matiz: "La iniciativa Maternidad segura y centrada en la familia que apoya Unicef y llevan adelante algunas provincias trabaja para cumplir la ley. Es un buen camino que necesita apoyo político de primera línea".

Gherardi pone el acento en el proceso previo a la sanción: "Para que estas leyes funcionen, deben elaborarse con un procedimiento abierto, transparente, dando espacios de consulta a la sociedad civil, la academia y los colectivos interesados". Sugiere pensar en el modelo de los Green papers , modalidad utilizada por el Reino Unido, Estados Unidos y la Unión Europea: documentos de consulta que el gobierno ofrece al debate público y están considerados como el primer paso de cualquier innovación legislativa. Cierto es que en el caso de la ley de medios, por ejemplo, hubo un espacio de discusión previo. "Pero es menos clara la estrategia de los actores que la impulsaron en términos de implementación", apunta Álvarez Ugarte.

Lo más habitual entre nosotros pareciera ser el reclamo a posteriori . En diciembre del año pasado, más de 60 organizaciones de personas con discapacidad, organizaciones de padres y organismos de derechos humanos peticionaron por la efectiva vigencia de la ley que ratificó, hace cinco años, la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD). Esta normativa establece el derecho a la educación inclusiva. "¿Pero qué ocurre en la práctica? -lanza Sofía Minieri, de la Asociación por los Derechos Civiles-. La ley de educación nacional fue sancionada en 2006, dos años antes de que el Estado ratificara la CDPD y no fue modificada desde entonces: no contempla la reestructuración del sistema de educación común de modo tal de lograr que las escuelas estén en condiciones de recibir a todos los alumnos en sus aulas."

Asimismo, la ley 26.075 dispuso en 2005 la obligación de que en 2010 un 30 por ciento de los alumnos de educación básica tuviera acceso a escuelas de jornada extendida o completa. Un reciente informe del Centro de Estudios de la Educación Argentina de la Universidad de Belgrano indica que el número alcanzado fue de apenas el ocho por ciento de los chicos de escuelas primarias públicas.

Por su parte, la Conferencia Episcopal Argentina realizó una conferencia de prensa a principios de este mes, donde reclamó la ejecución de la ley 26.160, que dispone el relevamiento de las tierras ocupadas tradicionalmente por las comunidades indígenas, con el fin de reconocer su propiedad. Sancionada en 2006, actualmente presenta, según el informe de la Conferencia Episcopal, "escaso nivel de ejecución en contraste con la alta utilización de los recursos asignados".

Otro punto álgido es la ley que sanciona la trata de personas, promulgada en diciembre del año pasado y aún no reglamentada, pese a los reclamos de agrupaciones políticas y de la sociedad civil.

Cuestión de Estado

"La Argentina tiene buenas universidades, buenos estándares salariales, recursos, no falta información -dice el abogado Álvaro Herrero, especialista en temas de justicia y transparencia-. A mi entender, la variable es la calidad del Estado."

Gala Díaz Langou, coordinadora del programa de Protección social de Cippec, postula: "El problema general es la ausencia de una visión integral y planificada para la gestión". La investigadora expone el caso de la ley 26.233 de Centros de desarrollo infantiles, que, con el atendible criterio de descentralizar, responsabiliza a las provincias y a la ciudad de Buenos Aires de la implementación de estos espacios dedicados a la niñez? sin tener en cuenta que algunas provincias no poseen la infraestructura necesaria ni el personal requerido.

"Actualmente, con políticas como el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y la ley de Protección integral a niños, niñas y adolescentes se transfieren a las provincias las responsabilidades (en los dos casos) y los recursos (en el primero) para el diseño y la implementación normativa -se explaya Díaz Langou-. Sin embargo, solamente en muy pocos casos se transfieren las capacidades de gestión operativa o se intenta desarrollarlas. Las provincias con mayor capacidad de gestión desarrollan políticas más complejas y acordes con las necesidades sociales. Paradójicamente, suelen ser estas provincias las que cuentan con una mejor situación social relativa, lo que amplía las brechas preexistentes."

¿Y qué ocurre con el derecho de libre acceso a la información pública, establecido por un decreto firmado por Néstor Kirchner en 2003? Más allá de que la mayoría de la población ni siquiera está al tanto de esta posibilidad, hacerla efectiva tampoco es demasiado fácil. Álvaro Herrero tiene su propia anécdota al respecto: "En 2009, la ADC presentó un pedido para acceder a los recibos de sueldo de la Presidenta. La solicitud fue rechazada, aduciendo que se trataba de información que podía afectar el derecho de intimidad". La ADC entonces envió por mail una solicitud similar al Instituto Federal de Acceso a la Información de México. "En respuesta a ese simple correo electrónico llegaron los recibos de sueldo del presidente Calderón", comenta Herrero con una sonrisa resignada.

"Parece más fácil aprobar leyes que tener políticas públicas eficaces", concluye Silvina Ramos. No es necesario pertenecer a un grupo social en riesgo para comprobarlo. Basta una recorrida por cualquier barrio de la ciudad de Buenos Aires para verificar la explosiva situación que generan los desperdicios. Mal que le pese a la Ley de basura cero aprobada en 2006.

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