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Incomunicados: el país, en el espejo de la fallida reforma del Código Penal

La intensa polémica que abrió el anteproyecto de cambios en la política criminal mostró, en su brevedad y confusión, dos cuentas pendientes de nuestra democracia: el modo en que pueden influir los climas de opinión para diseñar leyes, y las falencias de los debates públicos, más anclados en la táctica política que en la discusión informada y plural

Domingo 16 de marzo de 2014
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LA NACION
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Diez días. Eso tardó el anteproyecto de reforma del Código Penal en ser anunciado por la Presidenta como una de las principales novedades del año legislativo, provocar una encendida polémica que incluyó a políticos, expertos, víctimas de delitos e incluso Marcelo Tinelli, y en quedar sepultado hasta que soplen vientos más propicios. La breve pero intensa parábola del proyecto que, paradójicamente, representa casi el único intento del Gobierno para enfrentar de alguna manera la inseguridad –la preocupación social más constante de los últimos años– dejó en evidencia al menos dos cuentas pendientes en nuestro sistema democrático.

Por un lado, el lugar que deben tener los climas de opinión para diseñar políticas en temas clave, como la seguridad. Las preguntas son incómodas: ¿puede "la gente" estar equivocada cuando reclama "mano dura"? ¿Cómo responder a las movilizaciones que, en cada vez más barrios, piden penas más altas para contener el delito? Por otro, cómo deberían ser nuestros debates públicos en cuestiones de fondo, hoy agotados antes de empezar, más cooptados por el oportunismo político que por la información a la ciudadanía, la diversidad de voces y la evidencia empírica.

Algunas encuestas de los últimos días mostraron altos niveles de desacuerdo con un anteproyecto del que, en proporciones igualmente altas, la mayoría sólo había "escuchado hablar". La imagen que devuelve el espejo es elocuente: reclamos sociales que el Gobierno desoye, propuestas de cambio que no logran explicarse, oportunismo político, coros disonantes de declaraciones y respuestas y, al final, discusiones clausuradas, todo con una mayoría de la población desinformada, opinando a partir de consignas generales o directamente equivocadas, o mirando de lejos. En la Argentina de la política recuperada, hay mucho ruido, y poco diálogo.

Con la inseguridad al tope de los problemas percibidos por los ciudadanos (los resultados de Latinobarómetro en 2013, por ejemplo, muestran que el delito supera a los problemas económicos y la corrupción en las preocupaciones de los argentinos), el primer divorcio entre ciudadanos y representantes parece estar en la inacción de los últimos para enfrentar el problema, una distancia que Sergio Massa –que tuvo el buen timing político, dicen los estrategos, para "adueñarse" de la oposición al anteproyecto– viene justamente aprovechando como eje de su campaña.

¿Qué tan cerca deben estar, entonces, las leyes –supuestamente racionales, meditadas, balanceadas en su protección de derechos e intereses– de las preocupaciones sociales –emocionales, alimentadas de hechos conmocionantes, sensibilizadas por el miedo personal y colectivo–? Ni divorcio ni simbiosis, dicen los expertos. "Hay una suerte de mezcla entre la necesidad de aislar las leyes, para que no sean producto de clamores populares, y lograr que no estén absolutamente divorciadas de lo que piensa la gente", apunta Marcelo Bergman, director del Centro de Estudios Latinoamericanos sobre la Inseguridad y la Violencia (Celiv) de la Universidad Nacional de Tres de Febrero.

Sin embargo, como pasó en estos días, identificar lo que "piensa la gente" puede ser complicado. "Los climas de opinión, sobre todo en situaciones de urgencia o de alarma social, parecen más permeables al consignismo, la manipulación y las presentaciones distorsionadas de los problemas. En buena medida, esto se retroalimenta con una lógica circular, porque los mismos actores de las discusiones públicas suelen ser más "reactivos" que propositivos, y optan por enfatizar en su discurso las respuestas y diagnósticos más superficiales, o se manejan con un stock de respuestas ya instaladas en ese clima de opinión", describe el abogado Gustavo Arballo, profesor de la Universidad Nacional de La Pampa y autor del blog Saber derecho.

Para Arballo, "es un deber político y epistémico de quienes proponen, critican o ejecutan políticas el tomar muy en serio «lo que la gente quiere» o «siente» como un insumo de la discusión, que no necesariamente debe ser su punto de llegada. Es a la vez elitista e ingenuo pensar que las políticas públicas pueden ser concebidas y sostenidas a espaldas de la opinión pública, pero también es miope y poco provechoso en términos políticos y pragmáticos no darle valor agregado, quedarse con esa materia prima cuando la complejidad de los fenómenos reclama mejores respuestas".

Por eso, "lo que piensa la gente" no necesariamente habilita a un legislador a hacer propuestas con una encuesta en la mano. "Mientras vivamos en democracia, lo extraño sería no tomar en serio las demandas ciudadanas. Lo que nunca debe confundirse es democracia con mercado. El debate público tiene muy poco que ver con encuestas, que tienen sentido para saber las preferencias de cada uno, por jabones o autos. La democracia es otra cosa: requiere discusiones sobre cuestiones de interés público, no privado. Importa pensar en conjunto cómo organizar una sociedad más justa, no las preferencias de consumo de cada uno", dice Roberto Gargarella, profesor de derecho constitucional en la UBA y la UTDT.

Efecto vaivén

¿Es necesario entonces, como propuso Massa hace días en medio de su exitosa estrategia de captar la iniciativa política, reunir firmas o hacer una consulta popular para rechazar la reforma? "Hay dos canales para «escuchar» a la gente: uno es organizado y el otro plebiscitario. El canal organizado requiere que los ciudadanos se organicen por intereses específicos (productores rurales, trabajadores, inquilinos) e interactúen con los gobernantes para promover políticas. El canal plebiscitario, en cambio, clausura la negociación y el compromiso. Para legislar sobre temas cruciales y complejos, como las reformas constitucionales, las leyes presupuestarias, impositivas y penales, no alcanzan las mayorías simples, sean legislativas o populares. Se requiere negociación política y acuerdos interpartidarios", describe el politólogo Andrés Malamud, investigador en el Instituto de Ciencias Sociales de la Universidad de Lisboa.

Se corre el riesgo, de otro modo, del efecto vaivén: "Si una mayoría parlamentaria se impone por pocos votos, se deslegitiman las reformas", dice Alvaro Herrero, doctor en ciencia política e investigador del Laboratorio de Políticas Públicas. Y da el ejemplo de la reforma del Consejo de la Magistratura que redujo el número de miembros de 20 a 13, impulsada por la entonces senadora Cristina Kirchner y aprobada con 148 votos a favor y 89 en contra. "Es una reforma que quedó permanentemente en proceso de revisión", dice. Por eso, muchos juristas repiten un saber corriente que el Gobierno parece haber desestimado: los códigos se reforman cuando los gobiernos llegan, con todo el consenso y el poder, no cuando se van, mientras la competencia por la sucesión ya está abierta, y más que imponer están obligados a negociar.

Aunque uno podría sospecharlo sin mayores pruebas empíricas, se sabe que el recurso de la consulta popular no es el reflejo perfecto de la voluntad del pueblo. Para el politólogo David Altman, por ejemplo, los mecanismos de democracia directa tienen un doble filo. "Según describe, algunos usos promueven la democratización de la política y empoderan a los ciudadanos, pero otros favorecen a los políticos que las implementan –dice Malamud–. Los mecanismos aceptables de democracia directa son lo que van de abajo hacia arriba (bottom up), es decir, los que son iniciados por la ciudadanía y funcionan como válvula de escape o control ante el comportamiento irresponsable de los gobernantes. En cambio, los mecanismos de arriba para abajo (top down) se utilizan para circunvalar o presionar a otros poderes y para minimizar el intercambio de ideas."

Ante la deslegitimación de la dirigencia en conjunto, que parece cada vez menos eficiente para resolver problemas, y la sensación de estar haciendo permanentemente frente a la urgencia (en energía, en transporte, en educación, en economía), para cualquier político una norma que tranquiliza reclamos coyunturales puede ser un atajo para lograr popularidad o confianza.

Al calor de los hechos

"En materia penal, legislar al calor de los hechos es malo, porque la ley penal está hecha para regirnos por mucho tiempo", dice el abogado constitucionalista Alejandro Carrió, profesor universitario de derecho penal. Gargarella agrega otra particularidad: "La discusión penal requiere de cuidados muy especiales porque en ella está en juego el uso de la violencia estatal, y porque ella toca los sentimientos más íntimos, sobre todo a la luz de una sociedad en la que muchos han sido víctimas de la violencia estatal o privada".

Sin embargo, a pesar de su centralidad y sensibilidad, la seguridad no escapa a los problemas que tienen otras cuestiones estructurales en el país: debates planteados en términos puramente ideológicos –garantismo versus mano dura, posiciones en las que se participa sin matices ni demasiado conocimiento ni detalle de qué implica cada postura–, el uso privilegiado de "percepciones" en lugar de datos fiables como base para la discusión y la ausencia de una política estatal integran y sostenida.

Otra distancia con las demandas ciudadanas: "La reforma del Código Penal que se presentó es necesaria, pero es de laboratorio, porque no refleja conexión con los problemas de política criminal del país: la corrupción, la inseguridad, el narcotráfico. No se explicó por qué se quiere eliminar la reincidencia, ni por qué se dejan afuera los delitos contra la administración pública. No hay prioridades claras en materia de política criminal. En ese sentido, o es conservadora o es ingenua", apunta Herrero.

Más allá de los contenidos de la reforma, Carrió ve otro elemento en las opiniones contrarias, más de forma que de fondo. "Lo que parece estar instalándose en la gente es el deseo de que esa reforma no se apruebe al estilo de cómo se aprueban las reformas en la Argentina, con disciplina partidaria", dice, y recuerda al senador Miguel Ángel Pichetto levantando su mano para aprobar el proyecto de Código Civil, el año pasado, tras declarar su desacuerdo con varios puntos y dejar sentada su esperanza de que la Cámara de Diputados corrigiera su voto.

"Cuando uno quiere instalar una legislación tan trascendente hay que tener más apertura mental, estar preparado para hacer concesiones. Estos diez años han instalado la idea de que a los proyectos de ley no se les puede tocar una coma y se divide a la sociedad a favor o en contra. Si existiera la disposición a debatir otras cosas y se iniciara un período de debate en el Congreso para que los legisladores escucharan opiniones distintas, estaría muy bien", afirma Carrió. Justamente, la participación multipartidaria en la redacción del anteproyecto fue un punto positivo, rápidamente opacado por el ajedrez preelectoral que obligó a la oposición a abjurar de la foto alrededor de la mesa con Cristina en la cabecera. "Si el Gobierno abriera espacios de debate, si no hubiera oportunismo político, este anteproyecto tiene un alto consenso de todas las fuerzas políticas. Hoy hay objeciones estructurales, no puntuales. Pero si se pudiera hacer un debate responsable sobre algunos puntos, no habría grandes desacuerdos de fondo", apunta Herrero.

La experiencia del péndulo normativo –entre el populismo de las leyes Blumberg y el elitismo de las comisiones de expertos, señala Gargarella– tiene un fondo institucional. "Los diseños de normativas racionales que se oponen a los clamores populares se logran si existe una institucionalidad fuerte. Cuando hay Estado fuerte, sistema judicial fuerte, no es fácil cambiar las cosas. Y para moverlas se necesitan grandes consensos. Nosotros vivimos en los vaivenes, no podemos armonizar políticas que miren el mediano o largo plazo", dice Bergman.

No todos opinan igual. Hay quienes rechazan el señalamiento de una ciudadanía desinteresada y apática por las cuestiones comunes. Incluso sostienen que existen en la Argentina ejemplos recientes de debates saludables y participativos, y que es el Gobierno el que, en todo caso, no se dedica a fomentarlos. "Algunos debates los ha impulsado la Corte Suprema, como en el caso de la contaminación del Riachuelo y luego con la ley de medios. Fueron dos muestras interesantes de cómo el debate puede ser amplio, participativo, con diversas voces, que parece muy técnico pero que cualquier puede entender y distinguir las visiones en juego. Y ayudaron a desmentir lo que se dice de los debates: que la gente no va, no se interesa, no entiende –apunta Gargarella–. Ahora bien, mi preferencia es que esto no sólo lo organice la Justicia, sino sobre todo los órganos políticos. Ha habido debates impulsados por el Congreso, más imperfectos, pero con poca disposición del Ejecutivo a tomar en serio las voces diversas."

El debate por ahora trunco sobre penas y delitos acaba de sumar otro tema pendiente al listado que espera al próximo gobierno, siempre en la encrucijada entre la urgencia y el fondo, entre el parche y la estructura. Quizá porque lo único que no se escuchó en la encendida polémica fue lo más evidente: mientras dure la pelea por la sucesión presidencial de 2015, en la Argentina sólo se hablará de eso.

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