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La política del parche: por qué más dinero no alcanza para mejorar la escuela

Con los chicos de regreso en las aulas bonaerenses, el "conflicto docente" se declaró esta semana públicamente terminado y fuera de agenda, aunque sus causas siguen sin discutirse: la desigual coparticipación federal, la oportunidad perdida para modificar el salario docente, la ineficiencia de un sistema que invierte cada vez más recursos para peores resultados. Las cuentas pendientes que quedarán al próximo gobierno y la complicada estrategia del sálvese quien pueda de buena parte de la sociedad

Domingo 06 de abril de 2014
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LA NACION
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La foto más reveladora de la Argentina actual no está solamente en las represalias violentas de vecinos contra supuestos delincuentes, repetidas hasta el cansancio esta semana. Está, también, en la velocidad con la que declaramos resuelto el "conflicto docente" en cuanto comenzaron las clases en la provincia de Buenos Aires, el lunes pasado, barriendo bajo la alfombra, en el mismo movimiento, varias cuestiones de fondo -económicas, fiscales, políticas, educativas- que seguirán, con el aporte de la inflación, abonando la posibilidad de que la imagen de las escuelas vacías y los lamentos por "la crisis de la escuela pública" reaparezcan dentro de unos meses o un año, con esa precisión cíclica tan argentina.

El paro docente de 18 días en la provincia de Buenos Aires y los conflictos en varias otras -algunos todavía abiertos-, en un contexto preelectoral que teñirá todo hasta 2015, muestran con contundencia lo que puede lograr la política del parche: tapar con más dinero los problemas no parece ser suficiente para solucionarlos.

Bajo los billetes que acaba de prometer el gobierno de Daniel Scioli -muchos: unos 11.300 millones de pesos- quedaron abiertas cuestiones estructurales, que afectan también a otras provincias.

Entre ellas, las desigualdades a las que lleva la coparticipación federal, el fracaso de la ley de financiamiento educativo en asegurar un salario docente con mínima dignidad, la oportunidad perdida en años de bonanza de discutir reformas a la carrera de los maestros, la falta de eficacia del sistema educativo bonaerense, que destina una enorme cantidad de recursos y obtiene cada vez peores resultados.

La contundencia del paro bonaerense –uno de los más extensos de la última década– tiene una historia, que comprenderá cualquier asalariado: entre 2004 y 2010, el sueldo docente tuvo una recomposición fuerte. "Sin embargo, tras las dos últimas paritarias, de 2012 y 2013, que se cerraron por decreto, los sueldos de los maestros quedaron bastante por abajo del resto y con la inflación de esos años tuvieron una caída en términos reales. Por eso, los docentes hoy no sólo tienen necesidad de recuperar lo perdido, sino que con la inflación tienen que compensar lo que están perdiendo", sintetiza Luis Campos, coordinador del Observatorio del Derecho Social de la CTA.

En esa carrera contra la inflación en que quedó enredado el salario de los maestros está claro, para muchos, el fracaso de la celebrada ley de financiamiento educativo, de 2005, que estableció un incremento del presupuesto dedicado a educación que debía llegar, en 2010, al 6% del PBI (junto con una serie de metas de inclusión en las escuelas, jornada extendida y mejoras en la calidad), pero colocó esa carga mayormente en las provincias, sin modificar las desigualdades del federalismo fiscal.

"Quedó demostrado con este conflicto que esta ley funciona sólo en momentos de crecimiento de la economía y que, frente a una crisis, que ni siquiera es una gran crisis, se ajusta por donde se ha ajustado siempre, que es el salario docente", dice Mariano Narodowski, profesor de la Universidad Torcuato Di Tella (UTDT). "Esta promesa incumplida de que el financiamiento se resolvía con esa ley está en el fondo de la contundencia y extensión del paro, mientras los sindicalistas y funcionarios que apoyaron esa ley no se hacen cargo de su fracaso."

Hay otra dimensión para evaluar sus escasos resultados, que también estuvo fuera de las discusiones de estas semanas. "Es muy probable que las metas financieras de la ley se hayan cumplido, aunque no se sabe con precisión, por las mentiras del Indec, el PBI y la falta de información oficial sobre la inversión consolidada de Nación y provincias. De las metas sustantivas no se cumplió ninguna, y el caso más patético es el de la doble jornada, que fijaba un 30% de alumnos en esa situación para 2010, quedó casi estancado en torno al 8% y ahora, en el plan 2012-16 fija lograr un ¡16%!", apunta el economista y ex ministro de Educación Juan Llach.

Atado en la coparticipación federal –intocada e intocable, ya que necesita las voluntades de las 24 provincias–, el financiamiento educativo sufre el impacto de las desigualdades de ese reparto de recursos, que para muchos es la base de la conflictividad, no sólo en el campo educativo. La solución "parche" fue crear un Fondo de Compensación Salarial, por el que el Estado distribuye recursos para pagar salarios a ocho provincias. Para algunos, está lejos de ser eficiente y suficiente. "Falta un instrumento que permita que el Estado compense entre provincias. Quizá podría ser un reemplazo del Fondo de Incentivo Docente, que no puede ser igual para todas las provincias, como es hoy", propone Axel Rivas, investigador principal del área de Educación de Cippec.

Hacer las cuentas de nuevo

El más básico ejercicio de economía doméstica puede dejarlo claro: si se destina más de un tercio de los recursos disponibles para algo que devuelve cada vez peores resultados, hay que hacer las cuentas de nuevo. En efecto, la provincia de Buenos Aires, con 3.200.000 alumnos, destina el 37% de sus fondos a educación –más del 90% se va en salarios–, pero cae en las pruebas de aprendizaje, muchas familias aceleran su paso a las escuelas privadas –más del 40% de los alumnos asisten a ellas, con mayor tasa de finalización que en las estatales– y tiene indicios de rendimiento preocupantes, como que la tasa de graduación de la secundaria estatal cayó 26% entre 2003 y 2011. Quizá porque quien hable de "eficiencia" en las escuelas corre serio riesgo de ser acusado de "neoliberal", esta cuestión fue dejada prolijamente de lado en las negociaciones.

"La provincia tiene que hacer un ejercicio de planeamiento estratégico del sistema educativo. Si se hace un esfuerzo financiero grande, pero los resultados son peores y un problema se repite todos los años, hay que volver a pensar, con base cero, si el sistema es financiable y qué reforma necesita para serlo. Es la línea que están siguiendo desde hace años los países que más crecen en América latina –apunta Gustavo Iaies, director del Centro de Estudios en Políticas Públicas (CEPP)–. Regionalizar el sistema, cambiar la forma de administración, pensar otro modelo de asignación de recursos, asignar de nuevo los recursos humanos… son todos caminos posibles. En México, por ejemplo, hoy se está haciendo un censo para ver con cuántas escuelas, alumnos y recursos se cuenta en realidad, para hacer este ejercicio. Hay que pensar salidas estructurales."

En muchos aspectos, la última década fue, para la docencia, una oportunidad perdida. "En una época de holgura fiscal, como la que tuvimos hasta 2010, no ha habido una política para repensar la carrera y la remuneración docente, no en términos de atarla a resultados, sino para pensar cuánto debe pesar la antigüedad en un salario, qué valor darles a la capacitación y al tiempo que un docente lleva en la escuela. Ya que había recursos, lo ideal hubiera sido aprovecharlos para que el incremento salarial estuviera en línea con las políticas educativas", aporta Mariano Palamidessi, consultor del IIPE Unesco y profesor de Flacso. De hecho, el espinoso tema del ausentismo docente, que se esbozó primero en las discusiones, fue abandonado en el calor de las negociaciones trabadas.

Reducir la mejora de condiciones de trabajo al salario de los maestros y profesores es otro modo de tapar con dinero los problemas (que considera, por otra parte, que los docentes sólo trabajan cuando están en el aula). Para los especialistas en educación –cuyos diagnósticos y propuestas parecen separados fatalmente de los intereses y la voluntad política de legisladores y funcionarios– no es una novedad hablar de la necesidad de establecer "una política integral de fortalecimiento de la docencia".

Cecilia Veleda, investigadora principal del área de Educación de Cippec, lo traduce en términos bien concretos, poco compatibles con la ansiedad del corto plazo que suele atravesar a la política argentina. "Hay que mejorar sustancialmente la formación inicial de los docentes, que hoy está fragmentada en más de 1300 institutos y 65 universidades en todo el país, con lo que es muy difícil garantizar pisos de calidad. Hay que revisar la formación continua de los docentes, establecer un examen final para acceder a la docencia y revisar el sistema de designaciones, en algún punto entre el sistema privado, donde el director tiene toda la potestad, y el sistema impersonal que no distribuye perfiles según escuelas. Es una política integral y muy compleja, que exige un enorme liderazgo. El próximo presidente debería involucrarse directamente con esa cuestión", sostiene Veleda.

Sin embargo, aclara, hay alternativas de cambio que ya están a la mano: "Revisar la capacitación docente, para que no quede atada al curso aislado, identificar las escuelas con más debilidades para orientar allí la asistencia técnica del Estado y también los docentes destacados, para aprovechar sus saberes", describe.

A pocos puede escapar, al mismo tiempo, que la conflictividad del mes pasado no está aislada del escenario político más general, lo que también colaboró para dejar temas sin tocar durante el conflicto. "La situación educativa por sí sola no debería llevar a este nivel de conflictividad. Obedece también a un factor histórico de conflictividad en la Argentina, al tipo de alineamiento político que ha tenido Ctera, que ha llevado a parte del sindicalismo docente a ser un factor que juega en la interna política del Gobierno", apunta Palamidessi.

Sin olvidar, claro, que la foto de los tres o cuatro dirigentes principales no deja ver los movimientos que hay detrás. "En esta huelga intervino la dinámica inter e intrasindical en la provincia. Por un lado, hay varios sindicatos y, por otro, dentro de ellos hay tensiones, conflictos y discusiones. Esto no surgió ahora, pero quizá sí se haya profundizado en este conflicto", dice Campos.

Ante este escenario, hay quienes proponen reconocer la conflictividad y hacer algo con ella. "Sería bueno que existiera una institución mediadora, un consejo o algún tipo de organismo que tenga como función una tercera posición, a nivel nacional, como existe en otros países. Funcionaría acercando a las partes, informando cuál es la oferta, comparando salarios entre provincias. Que aporte una dimensión objetivable de quién tiene responsabilidad en cada caso, qué provincias hicieron más esfuerzo. Eso falta, y confunde mucho a la gente", dice Rivas.

Se trata, en síntesis, del ejercicio de mirar de frente el problema. "El paro funciona como una excusa fenomenal, cuando sabemos que sin paro nunca hay más de 160 días de clase, sobre todo en el secundario. Desde 2010 hay un calendario que multiplica los feriados, los asuetos, las jornadas sin alumnos. Sin paros, tampoco se cumplen los 180 días de clase. Hay dos cosas básicas que no se cumplen, antes de entrar en temas de calidad: que haya chicos en la escuela y que el financiamiento esté asegurado", advierte Narodowski.

Una dirigencia gremial de línea dura; un gobierno provincial en rojo y uno nacional jugando el juego electoral; salarios superados por la inflación; una sociedad en fuga a la escuela privada: todos dicen educación pero parecen, en el fondo, estar hablando de otra cosa.

La sociedad, un actor silencioso y en fuga

El mismo día en que los gremios docentes levantaron el paro, el gobernador bonaerense, Daniel Scioli, dijo a la prensa que a esa solución se había llegado tras "buscar puntos de encuentro" entre lo que exigían los docentes y la propuesta oficial. El titular de Suteba, Roberto Baradel, habló de una "lucha heroica en defensa de la escuela pública".

En ese diálogo, y en ese combate, parece haber faltado un actor: la sociedad civil. En México o en Brasil, distintas ONG se han convertido en actores bien protagonistas de las cuestiones educativas, que se sientan a la mesa con gobiernos, empresarios y sindicatos. "En toda esta discusión la sociedad estuvo ausente. Quizá porque hay una dificultad grande en cuestionar a la escuela. La sociedad hace silencio y se escapa, porque no puede protestar. Los que se quedan en la escuela pública son los que no tienen poder de lobby. Diez chicos del Nacional Buenos Aires tomaron el colegio y tuvieron más impacto que 3.200.000 chicos bonaerenses. Por ellos sólo parecen pelear los sindicatos, pero la situación no se resuelve con más plata", apunta Gustavo Iaies.

Hacer silencio es, para muchas familias, buscar la alternativa de la escuela privada, como viene pasando desde hace años, con particular énfasis desde 2003. "Me preocupa cómo este conflicto refuerza la idea de que la escuela pública es para pobres. Es un mensaje peligroso. Todas las políticas que vayan al fondo del asunto sirven, pero también necesitamos herramientas comunicacionales donde encontremos una alianza entre Estado, sindicatos, especialistas, políticos, comunicadores, personajes públicos. No va a alcanzar sólo con políticas educativas, que se ven poco", dice Axel Rivas.

Quizá algo de esto tomaron nota varios de los precandidatos presidenciales, muchos de los cuales participan en estos días de la elaboración de un documento conjunto con propuestas educativas para presentar públicamente en breve en una foto compartida. Toda una novedad, dado el escaso atractivo que la educación suele tener en las agendas de campaña. ¿Será para marcar una diferencia con la última intervención pública de la Presidenta sobre educación, que sólo criticó a los docentes por los niveles de ausentismo?

"Así como estos conflictos prolongados no ayudan a la imagen social de la escuela pública, tampoco ayudan ciertos discursos sobre el ausentismo docente, por ejemplo. Así como el salario es fundamental, también lo es que los máximos referentes políticos ubiquen a la docencia en el lugar que tiene que estar. La escuela atiende todos los días a una sociedad profundamente desigual, a lo que hay que sumar los desafíos propiamente pedagógicos y la caída de la autoridad", dice Cecilia Veleda.

Y suma un dato revelador: los resultados de PISA muestran que los alumnos de más alto nivel socioeconómico de la Argentina están en el mismo nivel de resultados que los de más bajo nivel socioeconómico de los países de la OCDE. El mensaje es claro: aunque las familias hagan el esfuerzo de mandar a sus hijos a una escuela privada, si el sistema en su conjunto es injusto y desigual, nadie puede sentirse a salvo.

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