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Oscar Oszlak. "Los funcionarios públicos no han incorporado la disposición moral a rendir cuentas"

Experto en el análisis del Estado, mira con optimismo cauteloso las iniciativas de "gobierno abierto" en muchos países y alerta sobre un legado de déficits en la gestión pública

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LA NACION
Domingo 14 de diciembre de 2014
Diego Spivacow / AFV
Diego Spivacow / AFV.
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¿Es suficiente que un gobierno publique su ejecución presupuestaria en la Web para ser considerado "transparente"? ¿Alcanza con la creación de defensorías y auditorías para reducir la corrupción? ¿Puede la necesidad de "rendir cuentas" obligar a los funcionarios a la honestidad? ¿Hacer un aporte en la cooperadora escolar una vez al año puede considerarse "participación ciudadana"?

No, responde Oscar Oszlak, uno de los más prestigiosos estudiosos del Estado y las políticas públicas en la Argentina, que ha dedicado los años más recientes de su prolífica carrera a estudiar las iniciativas de "gobierno abierto", que, en todo el mundo, se reproducen como antídoto contra la creciente desconfianza ciudadana, de la mano de los desarrollos tecnológicos y con la bandera de la transparencia del Estado.

Oszlak, que es investigador superior del Conicet y del Centro de Estudios de Estado y Sociedad (Cedes), acaba de publicar, junto con Ester Kaufman, un relevamiento de 709 iniciativas de gobierno abierto en más de 60 países, un trabajo que lo deja con un optimismo cauteloso. "No se trata solamente de la voluntad política de un gobierno de abrirse. Incluye una nueva modalidad de relación con el ciudadano, la posibilidad de escucharlo, de responderle, de admitirlo como coproductor, de que el ciudadano pueda exigirle que rinda cuentas", reconoce.

Observador analítico y crítico de las políticas públicas en el país, describe un Estado que actúa sin planificación, con información escasa, sin coordinación entre organismos y jurisdicciones y, sobre todo, con funcionarios que no han internalizado "la disposición moral a rendir cuentas". Toda una cuenta pendiente para el próximo gobierno.

-¿Hasta qué punto las iniciativas de gobierno abierto son una moda, un recurso discursivo o están produciendo una transformación cultural en la gestión pública?

-No hay realmente incompatibilidad en que algo sea una moda y que sea también una posibilidad de que progrese hacia el futuro una nueva filosofía de gestión pública. Sin duda está de moda, a partir del momento en que Obama, al iniciar su primera presidencia, declaró que su gobierno sería un gobierno transparente, participativo y promovería la colaboración dentro del sector público y entre el gobierno y la ciudadanía. A partir de allí se inició todo un movimiento que fue progresando, hasta que en 2011 se generó, a partir de la iniciativa de ocho países, lo que se conoce como la Alianza del Gobierno Abierto (Open Government Partnership). La Argentina se incorporó el año pasado. En mi interpretación, estar allí es algo así como pertenecer a un club selecto, da prestigio, da legitimidad, permite conocer qué están haciendo otros países. Pero cuando uno observa la gran variedad de iniciativas y propuestas que se incluyen en los planes de acción de los países, descubre que en realidad hay una enorme cantidad de cosas que se hacen en nombre del gobierno abierto, pero habrá que ver hasta qué punto efectivamente todas ellas responden a esta nueva verdadera filosofía de gestión pública.

-¿A qué iniciativas concretas se refiere?

-Pienso fundamentalmente en todas aquellas que habitualmente se agrupan con el nombre de "gobierno electrónico", que además son la mayoría. Sin duda, el gobierno electrónico hace enormemente más sencillo el contacto del ciudadano con el gobierno, facilita sus trámites, permite bajar un formulario, hacer un pago en forma directa, presentar solicitudes, pagar impuestos, pedir un turno en un hospital. La tecnología de la información ha hecho enormes progresos en los últimos años, sobre todo con la Web 2.0, que permite una relación de doble vía entre ciudadanía y gobierno. Pero de ahí a que un gobierno pueda considerarse abierto en el sentido de que sea transparente, participativo y, sobre todo, colaborativo, es decir, que sus ciudadanos puedan tener un rol activo en el diseño de políticas, en el seguimiento, el control y la evaluación de la gestión pública, hay una gran distancia. De hecho, el premio de la OGP de este año a la mejor iniciativa de gobierno abierto fue a un proyecto dinamarqués en el cual adultos mayores de más de 70 años participan de la elaboración, aplicación y evaluación de las políticas relacionadas con los adultos mayores. Eso no tiene nada que ver con las tecnologías de la información, porque no incluye ese aspecto. Eso marca una diferencia clara entre gobierno electrónico y gobierno abierto.

-En ese sentido, ¿no hay un excesivo optimismo en la filosofía detrás del gobierno abierto? Usted escribió que hacen falta dos condiciones: gobiernos dispuestos a ser controlados y ciudadanos dispuestos a controlarlos. Parece mucho.

-Parece demasiado, sobre todo porque no se trata solamente de la voluntad política de un gobierno de abrirse, de abrir la caja negra del Estado. Incluye una nueva modalidad de relación con el ciudadano, la posibilidad de escucharlo, de responderle, de admitirlo como coproductor, de que el ciudadano pueda exigirle que rinda cuentas. Por otro lado, también la información que el gobierno puede ofrecer a la ciudadanía enfrenta una serie de problemas enormes. Primero, porque no es lo mismo dato que información, e información que conocimiento. De nada sirve a un ciudadano que el gobierno le ponga en una página web la ejecución presupuestaria o el presupuesto del año que viene, porque los ciudadanos no son contadores públicos y no pueden entender fácilmente ese tipo de información, se pierden en una selva de datos absolutamente ininteligibles para ellos. Segundo, la cantidad de datos que circula hoy en día en la Web es absolutamente abrumadora y eso crea una cantidad enorme de problemas desde el punto de vista de su procesamiento. La información es el gran recurso de poder de la época y las asimetrías de información son el gran problema de la relación entre Estado y ciudadanía. Cuando el ciudadano no tiene capacidad de utilizar información que le permita saber de qué manera la actuación del Estado está afectando su situación personal, sus valores, sus creencias, simplemente porque no la tiene, o porque no sabe que tiene que preocuparse por esa información, el Estado termina no actuando en beneficio del interés del ciudadano.

-Y del lado de la ciudadanía, ¿qué ocurre con la condición de la participación?

-Existe una bajísima propensión del ciudadano medio a participar en la gestión pública. El ciudadano medio no conoce que tiene la posibilidad de influir en la elaboración de políticas, de coproducir con el Estado, de controlarlo, de exigir rendición de cuentas. Esas funciones las cumplen las asociaciones civiles especializadas. Hicimos un estudio a partir de estadísticas de la Jefatura de Gabinete, que reunió Marta Oyhanarte hasta 2009, sobre 18.000 casos. Abrumadoramente los ciudadanos se manifiestan a favor de la participación. Cuando se le pregunta si participan, algo más del 30% dice hacerlo en algún tipo de institución. De ellos, la mitad va a misa a la iglesia y un porcentaje importante está en las cooperadoras escolares. Solamente un 3% milita o militó alguna vez. Es una conducta típica de la acción colectiva, que podríamos sintetizar en el lema "animémonos y vayan". Cuando se le pregunta al ciudadano por qué no participa, aduce un montón de razones: no tengo tiempo, tengo que dedicarle ese tiempo a mi familia, creo que es una pérdida de tiempo, no encuentro la institución que valga la pena. No hay demasiado progreso en ese punto de vista.

-¿No puede esto tener relación con la creciente desconfianza y la distancia de los ciudadanos con respecto a la política?

-Sí, efectivamente hay un gran distanciamiento y por eso mismo es que el ámbito jurisdiccional en el que el alcance de estas iniciativas puede ser mayor es seguramente el ámbito municipal. Muchos planes de acción de gobierno abierto, y en particular el de Argentina, se limitan a incluir una serie de proyectos o promesas que abarcan casi exclusivamente a organismos nacionales. En realidad, estos esfuerzos son apenas la punta del iceberg de un fenómeno que es mucho más abarcativo, que incluye no solamente a los gobiernos centrales y municipales, sino a muchas organizaciones de la sociedad civil. Se están haciendo algunos progresos en el país: iniciativas como el presupuesto participativo que todavía no está tan extendido en los municipios de toda la Argentina, o programas que permiten que los ciudadanos participen en las propuestas de ordenanzas municipales a través de las redes sociales u otros canales de comunicación con el gobierno.

-¿Cómo convive esta filosofía que usted describe con la corrupción en el ámbito público?

-Muchas de las iniciativas que están en los planes de acción de la OGP tienen que ver con esto. Por ejemplo, con la posibilidad de acceso a la información. En la Argentina, no tenemos todavía una ley de acceso a la información; tenemos apenas un decreto, a pesar de todos los proyectos legislativos que se han planteado en los últimos años. La transparencia no es solamente del Poder Ejecutivo, sino del Legislativo, del Judicial y de todas aquellas organizaciones paraestatales que reciben algún tipo de financiamiento de fondos públicos. Ésta es una tarea inmensa y los progresos son lentos. Algunos países, por ejemplo, EE.UU. e Inglaterra, están delimitando en cierta forma sus mecanismos de control y regulación poniendo a disposición de la ciudadanía sus datos, de manera que se relaja en cierta forma el control y se les transfiere a los ciudadanos la tarea de controlar el Estado. Esto ha sido objeto de críticas por este tipo de sustitución. Sin embargo, hay casos en los que se ve que los ciudadanos mismos pueden tomar en sus manos algunas tareas de control, sobre todo a través de las redes sociales, que son hoy un mecanismo notable de combate de la corrupción. En China, por ejemplo, un alto funcionario fue fotografiado exhibiendo un carísimo reloj, la foto se subió a las redes sociales y rápidamente otros ciudadanos detectaron otras fotos del mismo funcionario mostrando otros relojes diferentes. Se hizo una investigación y este funcionario acaba de ser procesado y condenado a 14 años de prisión. En la India, se están desarrollando intercambios en las redes sociales donde se va preguntando si los proyectos que el gobierno prometió llevar a cabo en una localidad se están realizando. Por otro lado, en las últimas dos o tres décadas se ha creado una enorme cantidad de mecanismos de control ciudadano dentro del aparato estatal, como auditorías, defensorías, oficinas anticorrupción, pero realmente no ha disminuido la corrupción ni ha mejorado la rendición de cuentas. El problema de fondo es un problema de respondibilidad, un término que acuñé. Nosotros todavía usamos el término inglés accountability, como exigencia de rendición de cuentas de un funcionario. En realidad, creo que la accountability implica previamente, y antes de esa exigencia, que el funcionario público haya incorporado el valor de la rendición de cuentas, la conciencia, la disposición moral a rendir cuentas. Hoy no hay respondibilidad.

-Lo que parece pasar en la Argentina es que esos mecanismos que usted menciona han tenido serias dificultades para funcionar. Me pregunto si su mera existencia sirve para cumplir esa función.

-No, la mera existencia obviamente no sirve. Hay un problema de acceso a la información. Existía un portal de la Jefatura de Gabinete en el cual uno podía ver cuántos pedidos de acceso a la información se habían presentado y esa información no está disponible. Además de las dificultades propias de la información estadística, hay un problema muy serio de reserva de información. La información es poder. Si uno entrega información, está de alguna manera debilitándose. Esto no es solamente problema de la Argentina. Hace no mucho tiempo un gobernador de los EE.UU. les decía a sus colaboradores: "Nunca pongan juntos un resultado y una fecha porque siempre va a haber alguien que va a estar esperando ese día para enrostrarles que no lo consiguieron". Para qué repartir munición gratuita, ¿no? Es un problema prácticamente universal. Pero si combinamos los índices de corrupción, de transparencia y las distintas estadísticas, no nos va demasiado bien.

-En ese sentido, ¿qué herencia le queda al gobierno que viene en cuanto a la gestión del Estado?

-La modernización y la reforma del Estado no han sido una prioridad de los últimos gobiernos. El lugar institucional que ocupa la respondibilidad de llevar a cabo procesos de modernización está en un tercer nivel de gobierno, no en primera línea. Creo que el futuro gobierno va a tener que colocar entre sus prioridades justamente un mejoramiento de la función pública. En materia de planificación estratégica y de control de gestión, las asignaturas pendientes son muchas.

-¿Cuál cree que es hoy el déficit mayor del Estado argentino?

-Hay cuatro problemas básicos. El primero es el presentismo. La gestión pública tiene tres tiempos: futuro, presente y pasado. La función esencial del Legislativo es el futuro, la del Judicial es el pasado y el Ejecutivo es el que ejecuta día a día. Aquí, y en muchas otras partes, el presente es el único tiempo verbal que se conjuga y, por lo tanto, un segundo problema es que se toman decisiones con escasísima información, a veces con unos pocos datos, y así se ignoran o no se pueden anticipar los efectos colaterales de las decisiones públicas. El tercer problema tiene que ver con la falta de coordinación horizontal y vertical. La pobreza no es un tema exclusivo del Ministerio de Desarrollo Social, ni las inundaciones se detienen en la General Paz. Los problemas requieren una acción concertada entre organismos y jurisdicciones. El cuarto problema es la ausencia de respondibilidad, como mencionaba antes. Si no hay respondibilidad, no hay responsabilización posible.

-En algunos países más desarrollados, daría la impresión de que el Estado es más invisible, y en el nuestro parece que por déficit está demasiado presente.

-El Estado es más invisible cuanto mejor actúa, porque se hace presente de su impericia, su inefectividad e ineficiencia. Sería bueno que el Estado no fuera noticia.

Un futuro posible

¿Cuál cree que será el desarrollo futuro de las iniciativas de gobierno abierto?

Puedo contestar con un oxímoron. Tengo un optimismo pesimista. Creo que esta tarea equivale a una tarea de Sísifo. Quiero decir, estamos condenados a persistir en la tarea de hacer cada vez mejor la gestión pública para brindar mejores servicios al ciudadano, para que tengan mejor calidad, sean más baratos. Ésta es una tarea de innovación permanente, y hay que llevar esa piedra a la cima de la montaña sabiendo de antemano que va a rodar y va a volver a caer. Mi optimismo consiste en que tal vez la piedra al caer se vaya desgastando, que el peso sea menor, que en el esfuerzo de llevarla arriba los gobiernos vayan logrando un mejor estado físico y eso termine facilitando la tarea. Si no hay Estado abierto, se ha abierto una rendija, y esa rendija depende de la voluntad política, pero también de las organizaciones sociales y del esfuerzo que la sociedad civil pueda desarrollar. Se transita a veces por una cornisa muy delgada entre la demagogia y la honesta voluntad política de establecer un mecanismo verdaderamente democrático, porque el riesgo de manipulación política es grande.

Mano a mano

Problemas de siempre, mirada renovada

Acepta conversar recién llegado de Quito, donde asistió a un encuentro de ministros y funcionarios de 21 países sobre corrupción, y de donde volvió asombrado por el proceso de modernización de la estructura estatal que se está llevando adelante en Ecuador. "Eso no ha sucedido en la Argentina", dice, y así será en el diálogo: contundente en el contenido de sus críticas al Gobierno (y a los gobiernos), pero cauteloso en su manera de expresarlas. Oscar Oszlak es un representante indiscutido de las ciencias políticas en la Argentina, cofundador del Cedes, junto con Guillermo O'Donnell, docente universitario, premiado aquí y afuera, y autor de algunos textos clásicos de su disciplina. Tras largos años en los que transitó por el análisis de las burocracias estatales, las políticas públicas, el acceso a la vivienda, las relaciones entre Estado y sociedad, desde hace un tiempo mira sus problemas de siempre con una perspectiva renovada, la del gobierno abierto, que lo ha acercado, por ejemplo, al campo de la tecnología. Cuenta, algo asombrado, que los integrantes del Partido de la Red -una agrupación política porteña que promueve la participación ciudadana a través de la Web- lo convocaron para escuchar sus ideas.

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