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Nueva etapa: a 25 años, el Mercosur rinde examen

Logros y deudas de un bloque signado por los incumplimientos; ¿llegó el tiempo de las reconfiguraciones?

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LA NACION
Domingo 20 de marzo de 2016
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Algunos dirán que se trata de una sutileza lingüística, pero en seis días, cuando se cumplan 25 años de la fundación del Mercosur, habrá quienes festejen y quienes se limiten a conmemorar la fecha.

A pesar de su juventud, el bloque al que dieron vida la Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay el 26 de marzo de 1991 sufre de fatiga crónica, según el diagnóstico de los más críticos. ¿Las causas? Un larguísimo y variado historial de incumplimientos de normas y plazos; una agenda en la que lo urgente prevalece sobre lo importante; un flojo desempeño comercial; un bajo grado de institucionalidad y un aún más bajo grado de integración con el mundo, entre otras cuestiones.

¿Y los defensores del festejo? Ese grupo se focaliza en aspectos cualitativos: tener una región que logró establecer y sostener en el tiempo un clima de relacionamiento razonable, en un ambiente de paz y armonía, además de una serie de derechos que facilitan la vida de los ciudadanos.

El primero que habla sobre la "fatiga intrínseca" del grupo es Marcelo Elizondo, director de la consultora DNI, al repasar los números de 2015: "Los resultados comerciales fueron malos. Las exportaciones del bloque tradicional (los cuatro fundadores) cayeron 16% en promedio".

Elizondo aclara que si se agregara a Venezuela (sus exportaciones se derrumbaron 49%), el promedio de descenso de las ventas del bloque sería mayor, pero su particular situación -sin ingreso total en la implementación de normas del Mercosur- obliga a un doble cómputo.

Números en caída

El especialista señala que, lejos de ser un hecho aislado, el descenso de 2015 fue la continuidad de lo que ocurrió en 2014 (cuando las exportaciones del bloque cayeron 9,6%), 2013 (-1%) y 2012 (-2,2%). "Estamos frente a una performance comercial pobre en los últimos años", agrega.

"Más allá de los resultados, en términos estructurales, puede decirse que los principales objetivos del bloque no se cumplieron en los últimos años. El arancel externo común está afectado por numerosas excepciones, y la prevista eliminación de restricciones al comercio intrarregión, por los límites a las importaciones (hasta diciembre, especialmente, argentinas, aunque también las ha habido brasileñas). La integración productiva estuvo interrumpida por obstáculos a la inversión transfronteriza entre sus miembros (como la imposibilidad de enviar dividendos al exterior o los límites a importar insumos para producir) y la coordinación de políticas macroeconómicas no se produjo", dice Elizondo.

Dante Sica asegura: "Es una fecha para festejar porque, a pesar de los vaivenes comerciales que tuvo, es un proyecto muy importante que sirvió para intensificar la integración regional cultural, social y política".

El director de Abeceb admite que el comercio y la economía son temas muy importantes, y que a veces eso empaña toda la agenda, pero sostiene que si bien es cierto que quedan materias pendientes -"hay mucho para hacer en integración territorial, energética y conectividad"-, se dieron pasos importantes.

Ganadores y perdedores

A un cuarto de siglo de su fundación, ¿hay ganadores y perdedores en el Mercosur? "Los dos socios mayores (por Brasil y la Argentina) salieron relativamente mejor parados. La falta de garantía de acceso al mercado ampliado operó como un disuasorio para que las inversiones se radicaran en Uruguay o Paraguay. En los hechos se convirtió en un acuerdo de integración con tratamiento especial y diferencial en favor de los socios mayores. Es una de las inequidades más profundas que aquejan al Mercosur", responde desde Montevideo Isidoro Hodara.

Según el economista, ex secretario de Comercio Exterior y docente de la Universidad ORT de Uruguay, "la disparidad en la distribución de costos y beneficios del Mercosur es la que hiere profundamente al emprendimiento al debilitar la cohesión entre los socios, base esencial para su éxito y desarrollo equilibrado".

Hodara traza un panorama descarnado sobre el bloque: "Hay que conmemorar el comienzo de un largo y frecuentemente frustrante período de aprendizaje. No llegamos a trabajar plenamente juntos en la construcción del objetivo integrador y nos ganó la impaciencia, el facilismo y la evasión de la realidad dando saltos peligrosos hacia adelante. Lo festejable es que la eclosión del Mercosur permitió enterrar las dudas y sospechas mutuas que hasta ese entonces albergaban sus dos socios mayores. El logro principal fue eliminar, con excepciones significativas, buena parte de los aranceles en el comercio recíproco. No vislumbro otros logros de la misma significación".

Debe y haber

Welber Barral, ex secretario de Comercio Exterior de Brasil y director de la consultora Barral M Jorge, reconoce que el Mercosur fue responsable del cambio del curso político en América del Sur al reducir las tensiones regionales y contribuir a la consolidación de la democracia. En la lista del haber anota: normas regionales, coordinación de negociaciones internacionales y una estructura institucional incipiente. En la del debe, consolidar la institucionalidad, concretar la promocionada integración de cadenas productivas y coordinar las políticas comerciales.

¿Cómo imagina al Mercosur en 25 años? "La longevidad de los procesos de integración es poco predecible, pero si el bloque persistiera con el grado de artrosis con que hoy maneja su agenda comercial entre los socios y hacia afuera, es difícil augurarle un buen estado de salud cuando llegue ¡a los 50!", dice sonriendo.

El ejercicio de proyección sobre el futuro del Mercosur plantea varias dudas: ¿en qué condiciones puede sobrevivir el bloque (si es que lo hace)? ¿Es necesario para eso una reformulación institucional?

Desde Asunción, Fernando Masi opina que en 25 años, el Mercosur "seguirá existiendo como lo conocemos". El director del Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya (Cadep) arriesga: "Probablemente pueda avanzar en cierto tipo de políticas comunes, pero no creo que se llegue al mercado común. Tal vez se piense en cierto tipo de innovaciones que permitan que el bloque siga funcionando como tal, pero debe haber una mayor integración con el resto de América del Sur. No tengo muchas esperanzas de un Mercosur como mercado común, pero sí de un sistema de integración más profunda en el barrio".

Para Masi, el mayor logro del bloque es haber incrementado "como nunca antes" el comercio entre los países de la región, especialmente entre la Argentina y Brasil, y junto con eso, las inversiones.

"En Paraguay la visión popular no es muy favorable al Mercosur, y eso se profundizó cuando se produjo la suspensión temporal del país, en 2012 (en coincidencia con el ingreso de Venezuela). Sin embargo, desde la academia hicimos una campaña muy fuerte para demostrar que la idea de retirarnos del bloque no tiene la más mínima cabida. Paraguay siempre estuvo en el Mercosur, aun antes de que se formara el bloque: geográfica e históricamente estamos acá", relata Masi.

Luego apela a datos concretos para explicar la relevancia que la iniciativa tiene para su país. "La mayor parte de las importaciones de insumos y bienes de capital para la producción agrícola e industrial viene del Mercosur gracias al desarme arancelario y a que la calidad de esos productos es muy competitiva. Fue una gran ventaja que permitió que Paraguay tuviera desde 2000 en adelante un importante incremento productivo", cuenta.

¿Promoción o aplazo?

Aunque las evaluaciones sobre el funcionamiento del bloque en su primer cuarto de siglo difieran respecto de si el Mercosur está más cerca de un aplazo que de una promoción, Alejandro Perotti, ex consultor jurídico de la Secretaría del Mercosur, no tiene dudas: "Más allá de todas las críticas estamos mejor con el Mercosur que sin él. Podríamos haber avanzado más, pero un proceso de integración es sumamente complejo".

"El principal resultado por el que hay que festejar estos 25 años es que más allá de las diferencias que existen y existirán siempre entre países vecinos, establecimos un clima de relacionamiento razonable, un ambiente de paz y armonía", dice Félix Peña, testigo privilegiado y protagonista directo de la gestación del bloque.

Cuando se le pregunta por el futuro, responde: "Ese debería seguir siendo el objetivo, sólo que extendido a toda América latina. El proceso de integración tiene que ser aggiornado y adaptado a las nuevas realidades. Todo indica que se trata de capitalizar la experiencia y eso significa que todos participen con ideas, diciendo cómo lo harían, generando un debate mucho más centrado en el cómo debería ser que en cuestiones dogmáticas o ideológicas. Y para eso la experiencia acumulada es muy útil".

¿Qué falló en el bloque para que los países sigan percibiendo a sus vecinos como competidores más que como socios? Peña cree que eso se explica por la larga tradición de baja vinculación económica que tuvimos en el barrio hasta hace 25 años.

"Éramos países vecinos, pero relativamente marginables en términos económicos. Los empleos de Brasil y la Argentina no dependían necesariamente de la relación con el otro país. Eso cambió mucho y lo seguirá haciendo. Cambió mucho en Europa, y es uno de los factores que explica que a pesar de los fuertes problemas que tiene la Unión Europea (UE), y de los debates sobre la hipotética salida de Gran Bretaña, es difícil imaginar que la gente acepte pasivamente volver a separarse porque intuyen que eso implicaría volver a lo que vivieron durante casi 200 años (en referencia a la guerra)", argumenta Peña.

Caminos que se bifurcan

Barral apela a una referencia borgeana para describir el presente y el futuro del bloque: "El Mercosur está hoy en el jardín de los senderos que se bifurcan. Hay dos caminos posibles: insistir en la integración regional, con escasos acuerdos extrarregionales, y la tarea de integrar a economías menores como Bolivia, o elaborar una estrategia de regionalismo abierto, que permita a los socios integrarse, aunque parcialmente, a acuerdos que ya existen. Las decisiones de los próximos tres años afectarán la configuración de los próximos 20", explica el brasileño.

En la misma línea, Elizondo destaca que después de años sin acuerdos relevantes con terceros mercados, la revitalización de las negociaciones entre el Mercosur y la UE plantea, más allá de la importancia del acuerdo en sí mismo, una nueva agenda que puede redefinir el perfil del bloque.

Masi advierte, sin embargo, que "por más que el Mercosur firme acuerdos de libre de comercio con la UE o con países asiáticos, si no logra mayor integración física, comercial y energética con el resto de América del Sur, no habrá cumplido su misión".

Como siempre, y para casi todo en la vida, las cosas dependen del cristal con el que se miren. ¿Valen más los 25 años de intentos -aunque sean fallidos en muchos casos- o es esa una clara señal de que para fortalecerse y crecer, el bloque necesita un replanteo funcional? ¿Alcanza con subsistir o se impone una inyección de vitalidad que dé confianza y chances de proyección al acuerdo? Una vez más, el tiempo dará la respuesta.

Una historia con varios capítulos

La declaración de Foz de Iguazú, en 1985, fue

el antecedente directo del Tratado de Asunción (foto)

Félix Peña

"Hablar sólo de los problemas puede llevar a la estrategia de: ¡Paren el mundo, me quiero bajar! Aislarse también tiene costos. Es preferible correr riesgos y, sobre todo, saber negociar"

Marcelo Elizondo

"Para la Argentina el Mercosur es un instrumento de relevancia especial: el bloque es el principal destino de las exportaciones y ha sido la mayor experiencia de relacionamiento internacional"

Dante Sica

"En los 80, pensar en traer un producto de Brasil era casi una fantasía. Hoy, la Argentina y Brasil están integrados, hay más conocimiento cultural y social mutuo, mayores lazos institucionales"

El intercambio entre socios

Desde el Protocolo de Ouro Preto hasta hoy, cuánto del comercio total de cada país fue al bloque

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