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Para crecer, será necesario revisar la dimensión del Estado

Recortar ministerios para achicar el gasto podrá funcionar como medida de transición, pero en algún momento habrá que reconsiderar la magnitud del empleo público

Lunes 27 de marzo de 2017
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La noticia sacudió a la opinión pública: las estadísticas de pobreza e indigencia en la Argentina, que ya habían alcanzado números alarmantes antes de 2016, inscribieron durante el último año a un millón y medio de nuevos integrantes. Las cifras, estimadas a partir de fuentes inobjetables, alertaron de inmediato a la cúpula del gobierno nacional y la reacción no se hizo esperar: si los "brotes" de la economía no superaron aún el ras del suelo, las inversiones tardarán en llegar y el crecimiento del empleo demorará más de lo esperado, es imprescindible reducir el gasto público asignado a la propia función de gobernar.

¿Cómo hacerlo? Achicar el empleo público, explosivamente engrosado durante el kirchnerismo, quedó descartado frente a las severas críticas que desató la mínima reducción llevada a cabo durante los primeros meses de gobierno. La guadaña parece dirigirse entonces hacia la estructura ministerial y, obviamente, a los funcionarios políticos que la integran: según trascendió, se estudia recortar la cantidad de ministerios dependiente del Poder Ejecutivo.

¿Es excesivo el número de ministerios? ¿Alcanza con reducirlo? Dos preguntas difíciles. La primera plantea otro interrogante: ¿excesivo comparado con qué? En general, los países desarrollados sufren pocos cambios en el número de ministerios, por cierto menor al de los de América latina. Francia tiene 16, los Estados Unidos 15 (llamadas Secretarías) y España 13. La Argentina, con 23, ocupa en la región una posición intermedia entre los extremos de Uruguay con 12 y Brasil con 39 antes de la destitución de Dilma Roussef. También se observan situaciones extrañas, como los 31 ministerios de Venezuela; o los más de 20 de Cuba y Ecuador, países pequeños.

En nuestro país, las variaciones a través de la historia fueron enormes. Según la Constitución de 1853, el gobierno nacional tendría cinco ministerios. La reforma de 1898 elevó el número a ocho y, al fijarlo, puso un techo, aunque no impidió la posibilidad de modificar su composición. Con la modificación constitucional de 1949, Perón flexibilizó y amplió el número de carteras ministeriales. Y al ser derogada, se retornó al númerus clausus de ocho hasta 1994, en que se eliminó esta restricción.

Al asumir en 1983, Raúl Alfonsín debió conformarse con distribuir entre ocho ministros la responsabilidad de gobernar. Pero como ya venía ocurriendo desde hacía varias presidencias, creó 32 secretarías dependientes de los ministros y, por debajo de ellas, 65 subsecretarías. Téngase en cuenta que, en ese momento, el aparato burocrático del gobierno nacional contaba con unos 900.000 funcionarios públicos y tenía responsabilidades que el neoliberalismo de los 90 transferiría a las provincias, como la educación y la salud. Durante sus dos mandatos, la estructura ministerial de Menem tuvo oscilaciones de tamaño notables, pero siempre fue mayor que la de su antecesor. El kirchnerismo subió la apuesta, elevando a 17 la cantidad de ministerios, número superado por la actual administración.

Sin embargo, comparar entre países sólo el número de ministerios o hacerlo históricamente dentro de un mismo país, encierra una falacia, ya que los ministerios son sólo la punta del iceberg de una estructura política cuya magnitud, debería considerar qué oculta bajo la línea de flotación, es decir, la dimensión de sus secretarías, subsecretarías y funcionarios sin cartera con rango semejante. Antiguamente, por debajo del ministro y algún viceministro, la máxima autoridad en el Poder Ejecutivo era el director general del Ministerio. No había secretarías ni subsecretarías. Al asumir el actual gobierno, el número de secretarías se elevó de 65 a 80 y el de subsecretarías, de 167 a 196. Claro, no todos los países cuentan con este tipo de estructura, de modo que resulta falaz comparar únicamente la cantidad de ministerios.

En octubre pasado, el presidente Macri había analizado la posibilidad de reducir en 2017 el número de ministerios de su gabinete, para convertir a varios ministros y funcionarios en candidatos a senador o diputado para las elecciones legislativas. Cristina Kirchner ya lo había hecho, al conformar sus listas con legisladores actuales que integraron su gabinete. El propósito del actual mandatario no parecía tener un fin reduccionista. Ahora, frente a la grave situación social que acapara los titulares, la austeridad parece imponerse.

Esto nos lleva a la segunda pregunta: ¿alcanza?, la cual también plantea otro interrogante: ¿cuánto ahorro supondría una reducción considerable de la estructura ministerial? No manejo los números finos, pero podríamos intentar un ejercicio de simulación. Supongamos que de los 23 ministerios actuales se decidiera eliminar 7 de ellos o un 30%. Y que junto con los ministros, se fuera un 30% del "iceberg" sumergido. O sea, unas 24 secretarías y casi 60 subsecretarias, más los cargos de asesores, que deben renunciar cuando lo hacen sus superiores. Conservadoramente, digamos que la plana mayor de cargos políticos se reduciría en 400 cargos.

Dejo de lado el análisis de las consecuencias políticas de una decisión que, muy probablemente, "revolvería el avispero" en un año electoral y que llevaría a adoptar otras decisiones "compensatorias" para aliviar el impacto de los desplazamientos. Si estimamos una remuneración mensual de $ 200.000 mensuales (o $ 2.600.000 anuales) por cada funcionario político, el ahorro salarial total equivaldría a algo más de 1.000 millones de pesos. Esta cifra es importante, pero sólo equivale al uno por mil del presupuesto nacional 2017 destinado a seguridad social. Aún si eleváramos el monto de ahorro obtenido, eliminando gastos de representación, alquileres u otros gastos corrientes que no impliquen suprimir puestos de trabajo (de choferes, ordenanzas o secretarios), su magnitud no guardaría relación con las sumas requeridas para comenzar a resolver los problemas de pobreza e indigencia que aquejan al país.

Reducir la estructura ministerial podría ayudar y tendría ecos positivos en la opinión pública, pero sería un paliativo. Aún haciéndolo, seguiría existiendo otro iceberg preocupante: la magnitud del empleo público global, del que el estado nacional es apenas su ápice: en 1950, empleaba dos veces y media más personal que el conjunto de las provincias; hoy, las proporciones se han invertido y las provincias triplican a la Nación en cantidad de personal. Que los trabajadores estatales representen el 18% de la fuerza de trabajo ocupada de la Argentina y que 8 de cada 10 se desempeñe en provincias y municipios, muestra hasta qué punto se ha distorsionado la estructura laboral de este país. Hoy sería catastrófico "jibarizar" el aparato estatal. Pero alguna vez habrá que empezar a analizar seriamente cuál debería su estructura y dimensión deseables, para enfrentar más eficazmente la permanente tensión entre gobernabilidad, desarrollo y equidad que aqueja a la sociedad argentina.

Investigador titular de Cedes, área política y gestión pública

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