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La necesaria reforma del Ministerio Público

La regularización de las situaciones anómalas que deja la gestión de la procuradora Gils Carbó podrá lograrse con el proyecto de ley del Senado

Martes 14 de noviembre de 2017
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La gestión de Alejandra Gils Carbó como procuradora general de la Nación deja un Ministerio Público que ha expandido su planta de personal y ha visto crecer su organigrama con diversos niveles que informa su página Web (http://www.mpf.gob.ar), junto con funciones muchas veces superpuestas.

Más grave aún es la politización que introdujo la renunciante procuradora en este órgano como dirigente principal de la agrupación Justicia Legítima, que ha dividido profundamente a la institución, afectando el carácter técnico de su actuación y transformando el ejercicio de la acción penal en un instrumento de la política desbordado de sus cauces y obligaciones propias.

Un proyecto de ley elaborado el año pasado por la Cámara de Diputados, que pretendía afrontar las anomalías descriptas mediante amplias facultades otorgadas a la Comisión Bicameral Permanente de Seguimiento y Control del Ministerio Público de la Nación, conducía a compartir muchas atribuciones del procurador general con esa comisión, lesionando la independencia y autonomía funcional prevista en el artículo 120 de la Constitución. Ante las amplias críticas que mereciera, el Senado ha promovido un nuevo proyecto de común acuerdo entre sus principales referentes, para encarar la reforma del Ministerio Público de un modo más limitado, que se halla en pleno tratamiento y cuya valoración obliga a realizar un análisis global de los fundamentos y fines de esa institución.

La reforma constitucional de 1994 diseñó el Ministerio Público como un órgano extrapoder (la expresión fue reemplazada en el texto constitucional por el término "independiente") para diferenciarlo de los dos poderes del Estado que históricamente configuraron su actuación: el Ejecutivo, que podía impartir instrucciones, y el Judicial, al que se asimilaba funcionalmente.

Su separación de los tres poderes del Estado quedó corroborada al ser incluida en la Sección Cuarta de la parte orgánica de la Constitución, distinta de las que regulan a aquellos poderes, y aclarando la noción de órgano independiente por su "autonomía funcional y autarquía financiera". También definió que se trataba de un órgano jerárquico compuesto por dos cabezas, el procurador general y el defensor general de la Nación, y que debía cumplir con la función de "promover la actuación de la Justicia en defensa de la legalidad y los intereses generales de la sociedad, en coordinación con las demás autoridades de la República". Otorgó a todos sus miembros "inmunidades funcionales e intangibilidad de remuneraciones".

El control externo del Ministerio Público quedó comprendido, como todo el sector público, "en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos" en el ámbito del Poder Legislativo, que puede ejercerlo con el apoyo de la Auditoría General de la Nación o por intermedio de una Comisión Bicameral, según resulta usual.

Dentro de este marco normativo, parece clara la facultad del Congreso de dictar las leyes necesarias para configurar la forma de composición y organización del Ministerio Público. Puede así diferenciar el mandato del procurador y el defensor general previendo su duración limitada en un cierto número de años de un carácter permanente para los restantes fiscales o defensores que lo integran. La propuesta de limitar su mandato a cinco años (con una posible prórroga de dos años como prevé el proyecto actual del Senado), no sólo está dentro de las atribuciones del Congreso, sino que resulta acorde con la señalada función para las dos cabezas del Ministerio Público de actuar en "coordinación con las demás autoridades de la República". Ello es lógico porque individualizar cuáles son "los intereses generales de la sociedad" es una operación intrínsecamente política, porque son cambiantes en el tiempo y depende de los representantes del pueblo el presidente o los legisladores-, quienes deben definir en qué consisten y las prioridades bajo las cuales deben atenderse, en cada momento histórico. De lo contrario, los fijaría el Ministerio Público, un órgano de índole técnica, y resultaría superior a los dos poderes políticos del Estado, conclusión inaceptable.

Además, la necesaria actuación "en coordinación" respecto del Poder Judicial implica que deben atenderse las sentencias de los tribunales y en particular los fallos de la Corte Suprema, que se dictan en las diversas materias en las que se desdobla el derecho y que precisan en los casos concretos el desarrollo de dichos fines.

El proyecto de ley que se tramita en el Senado contiene aspectos que han generado otros cuestionamientos por asociaciones civiles dedicadas al quehacer judicial.

El primero de ellos es la disminución de las mayorías con las que el Senado debe prestar acuerdo a la propuesta que eleve el Poder Ejecutivo, pues prevé un acuerdo con mayoría absoluta de sus miembros totales (37 senadores), en vez de dos tercios de sus miembros presentes como rige actualmente, que no significa necesariamente el número de 48 senadores porque ello dependerá de cuántos se ausenten al tratarse el acuerdo, por razones personales o políticas de bloques.

Sin embargo es cierto que una mayoría más calificada en la prestación del acuerdo no sólo favorece la búsqueda de un mayor consenso político para el candidato propuesto, sino que distingue mejor al procurador de los demás fiscales que también reciben según la ley vigente acuerdo senatorial por mayoría simple (de presentes).

Más seria es la objeción relativa al modo de remoción y su posible suspensión. La remoción de los miembros del Ministerio Público puede fundarse, al igual que para los jueces, en razones de "mal desempeño" o delitos cometidos durante sus funciones, y resulta correcto evitar el proceso del juicio político porque no ha sido previsto en la Constitución. En cambio se ha criticado con acierto el contenido del proyecto de ley en cuanto prevé que el procurador pueda ser suspendido directamente por el presidente de la Nación; si la reforma constitucional se hizo para evitar que reciba instrucciones, menos admisible es que pueda suspenderlo por sí, obviando la intervención del Senado que otorgó su acuerdo y sin ejercicio previo del derecho de defensa, máxime porque el "mal desempeño" es una noción conceptualmente laxa. En el proceso de remoción de los demás fiscales, también debería regularse en la ley la integración completa del jury de enjuiciamiento sin remisiones a una reglamentación.

Se ha cuestionado también el proyecto de ley en cuanto suprime la enunciación de las procuradurías especializadas, permitiendo al procurador general de la Nación disponer su creación cuando la política de persecución penal pública o el interés general de la sociedad así lo requiera, establecer sus alcances y organización interna, así como sus modificaciones o disoluciones (informando a la Comisión Bicameral). Sería conveniente mantener el carácter permanente de ellas por la importancia de las materias que atienden y los trabajos que realizan, según se desprende del Informe de Gestión 2016; si algunas estuviesen expandidas, la situación tiene remedio en la ley actual, que permite al procurador general establecer sus alcances y organización interna, así como crear otras nuevas.

En cambio, resulta prudente, como lo hace el proyecto senatorial, corregir la ley vigente, que resulta demasiado detallista al enunciar las Direcciones Generales, y luego, al prever sus respectivas funciones, por tratarse de un nivel de apertura organizacional que habitualmente no se incluye en una ley.

Asimismo, las cláusulas transitorias del proyecto de ley tienden a restablecer el funcionamiento del Ministerio Público con arreglo a los concursos públicos, para acceder y ejercer los cargos, evitando arbitrariedades por traslados infundados, asignación de subrogancias o inclusión en áreas centrales, pero dejando a salvo la facultad del procurador y del defensor general de autorizar la continuidad de las designaciones por razones de necesidad.

En suma, el proyecto de ley del Senado, fuera de observaciones menores, tiene la intención de normalizar las principales situaciones anómalas que deja la gestión de Gils Carbó y restablecer el normal ejercicio de las funciones tradicionales del procurador general de la Nación, sin desconocer que su actividad principal es la de ser fiscal ante la Corte Suprema en todas las ramas del derecho, y que además debe conducir un cuerpo cada vez más complejo, y hacerlo en coordinación con las demás autoridades de la República, tarea que implica contar con un diálogo fluido y la confianza de los tres poderes del Estado.

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