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Limitaciones para delegar facultades legislativas

Opinión

Por Gregorio Badeni
Para La Nación

EL Poder Ejecutivo, por el decreto 493/01, resolvió dejar sin efecto ciertas exenciones establecidas por la Ley del Impuesto al Valor Agregado, sobre la base de las facultades que le delegó el Congreso en la Ley de Reforma del Estado. Esta última, por razones de emergencia pública, autorizó al órgano ejecutivo a crear o suprimir exenciones fiscales, reducir tributos, crear tasas e introdujo modificaciones a la Ley de Impuestos a las Ganancias. Asimismo, prohibió concretar la desregulación económica mediante la modificación de leyes que, entre otras materias, tuvieran carácter tributario.

Uno de los pilares históricos fundamentales del constitucionalismo condiciona la validez de los tributos al principio de legalidad. Ellos solo pueden ser establecidos por los representantes del pueblo que integran un parlamento o congreso. El incumplimiento de este principio fue una de las causas que determinaron la sanción de la Carta Magna inglesa de 1215, la caída de los Estuardo en Gran Bretaña, y las revoluciones Americana y Francesa del siglo XVIII.

Encontramos ese principio de legalidad en todos nuestros antecedentes constitucionales. En el Acta Capitular del Cabildo del 25 de Mayo, en el Reglamento de la Junta Conservadora de 1811, en las constituciones de 1819 y 1826 y en el Proyecto de Juan Bautista Alberdi, el ejercicio del poder fiscal era atribuido exclusivamente al órgano legislativo. También fue aceptado por los constituyentes de 1853/60 al imponer, en los artículos 4, 17, 52 y 75, inciso 2, que solamente el Congreso puede establecer contribuciones, por ley cuyo tratamiento originario debe ser efectuado en la Cámara de Diputados. Solamente se aceptaba cierta delegación impropia al facultar al Poder Ejecutivo a determinar el momento de aplicación de un impuesto determinado, su suspensión o la fijación de sus alícuotas siempre que no superasen el máximo previsto en la ley. El órgano ejecutivo podía reducir la carga de los contribuyentes conforme a la ley, pero jamás podía agravarla sin la expresa y detallada conformidad del Congreso. La aplicación rigurosa de ese principio afianzó la seguridad fiscal y la vigencia de la libertad fiscal, que permitieron enervar el ejercicio abusivo del poder en esta materia.

El artículo 76 de la Constitución, incorporado en la reforma de 1994, si bien, como regla general, prohíbe la delegación de facultades legislativas, como excepción las admite sobre materias de administración o de emergencia pública fijadas por ley del Congreso. ¿Podría, en tales condiciones, delegar el Congreso cualquiera de sus atribuciones al órgano ejecutivo? Es evidente que no, porque, al tener la delegación carácter excepcional, su interpretación debe ser restrictiva.

En resguardo del principio de la separación de las funciones del poder y para evitar su concentración, con la secuela inevitable que conduce al despotismo, el Congreso jamás podría delegar algunas de sus facultades. A título de ejemplo, es indelegable la concreción de la reforma constitucional, dictar amnistías, aprobar o derogar tratados internacionales, sancionar leyes penales, electorales o de partidos políticos, fijar los límites provinciales o con otros Estados y, en síntesis, todas aquellas materias que solo pueden ser reguladas mediante leyes que requieren mayorías especiales para su sanción, o cuyo tratamiento originario corresponda a una cámara determinada del Congreso, tal como acontece en materia fiscal.

Interpretación restrictiva

Prestigiosos juristas se han pronunciado por la inaplicabilidad del artículo 76 en materia fiscal. Así lo han sostenido Juan Carlos Cassagne, Humberto Quiroga Lavié y Néstor Sagüés, entre otros. Compartimos sus opiniones porque, al margen de las razones expuestas, el carácter excepcional de la delegación torna aplicables los límites que prevé el artículo 99, inciso 3°, de la Constitución. Prohíbe al Poder Ejecutivo emitir decretos de necesidad y urgencia en materia penal, tributaria, electoral o de régimen de los partidos políticos. Prohibición que extendemos a los supuestos citados en el párrafo anterior. Es que la delegación, siendo la contracara de los decretos de necesidad y urgencia, está sujeta a límites similares. Son dos técnicas que, al desvirtuar la doctrina de la división de los poderes, deben ser objeto de una interpretación restrictiva.

En síntesis, si el Congreso aspiraba a suprimir exenciones o crear tasas, debió establecerlas por ley previendo las contribuciones a las cuales se refería y sus alcances, para luego delegar en el órgano ejecutivo la potestad de aplicarlas si así lo requiere la emergencia pública. Es una condición constitucional insoslayable del principio de legalidad que debe regir en materia fiscal.

El autor es profesor de derecho constitucional de la Universidad de Buenos Aires. .

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