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La importancia del presupuesto

Economía

Por Cayetano Licciardo

Se sabe que el presupuesto es un estado de previsión o cuenta de los gastos que el gobierno se propone realizar durante un período anual y los recursos calculados para financiarlos. Sin embargo, la cuestión del presupuesto no puede reducirse a eso.

Es cierto que las cuentas del presupuesto deben "cerrar", es decir, que hay que poner particular cuidado para que el monto de los gastos no supere el de los recursos, porque, de lo contrario, el desequilibrio afectaría el cuadro general de la economía del país. Pero, sin perjuicio de la importancia de ese aspecto, el presupuesto es bastante más que un instrumento financiero.

No en vano, durante mucho tiempo, "ley de las leyes". Pilar básico -aunque no el único- para la efectividad de la forma republicana de gobierno, el presupuesto es una "institución" para garantizar el derecho de la ciudadanía a saber lo que el gobierno hace con la riqueza que le detrae mediante los impuestos u otras formas de recursos (o medios financieros).

En cuanto refleja ese quehacer, es obra política por naturaleza, que se expresa en números, simplemente porque no hay otra forma de hacerlo; pero en su esencia, su fundamento, su raíz, es una decisión política. La decisión de gastar o no gastar es una consecuencia de la politica, no de la situación financiera.

Que en el mundo moderno sea "herramienta" de la política económica, es decir que mediante el presupuesto se busque incidir en el comportamiento de los que consumen, los que ahorran o los que invierten -"operadores singulares de la economía"-, de ninguna manera invalida o menoscaba dicha naturaleza política.

Debe quedar claro -y es bueno decirlo para evitar equívocos- que la propia política económica debe responder a lo que debe hacerse para lograr el bien comun, si realmente creemos que tanto el Estado como la actividad privada deben contribuir a crear las condiciones necesarias para que una comunidad social -y cada una de las partes componentes- pueda desarrollarse en orden: las garantías para el ejercicio de los derechos, la responsabilidad en el cumplimiento de las obligaciones, la prosperidad que afiance el bienestar general .

La razón de ser del presupuesto hace a la esencia ética del Estado, que está dada por su función de "gerente del bien común" y, en tal sentido, asegurar lo jurídicamente necesario para la convivencia, en un clima de "cooperación social". En realidad, si no lo planteamos así resulta muy difícil -casi imposible- ubicar institucionalmente el presupuesto.

Así se puede ubicar el presupuesto en el plano de la armonía social. Hace bastante tiempo lo dejó dicho el presidente de la Corte de Cuentas de Italia (S. Sica): "En el presupuesto confluyen en unidad los fines y los ideales nacionales y se unen, como eslabonados, todos los poderes del Estado", y agregó un significativo enunciado: "El presupuesto es el corazón del mundo social".

Se trata de ubicarlo en el ámbito de la armonía entre las clases sociales, de apreciarlo como expresión real de solidaridad: porque su cálculo responde al cumplimiento de las obligaciones tributarias, el deber de pagar los impuestos como obligación moral, anterior a la ley misma; y las autorizaciones para gastar, como fruto de la interpretación de las demandas de la comunidad social, que es función de los representantes del pueblo.

Además, el presupuesto es -o debería ser- reflejo de la armonía y concordia entre los órganos del Estado. Lo que algunos autores llaman "justicia orgánica del Estado".

Cada ministerio, al formular los requerimientos de su área específica, está formando un plan, un programa de acción concreta, como resultado de la apreciación del costo de los servicios que debe prestar o de las funciones que tiene que cumplir.

La obra del ministerio específico -para nuestro caso, el de Economia- es de hacer compatible el gasto total y su naturaleza económica con las posibilidades reales de la economía del país; es decir, controlar si la suma de los requerimientos puede o no atenderse con la posibilidad de obtener los recursos necesarios, y si su empleo -el de los recursos- coincide o no con los objetivos de la politica económica; de modo que el gabinete decida acerca de las prioridades y, en función de éstas, se decidan los ajustes que deben hacerse para lograr aquella compatibilidad.

De ahí que lo primero y principal que debe poder verse en el presupuesto es en qué va a consistir el hacer del Estado; qué cosas, qué bienes, qué servicios va a "producir". Cierto es que el presupuesto implica límites -en cantidad y calidad- y hace factible el cumplimiento de funciones de control: pero no lo es menos que, en esencia, es "mandato de hacer", del Poder Legislativo, en cuanto representante del pueblo que genera obligaciones a cumplir por el Poder Ejecutivo, en cuanto a administrador de la hacienda del Estado y responsable de la acción concreta del gobierno.

Y puesto que se trata de un hacer concreto, es evidente que en su expresión debe señalar claramente las opciones. El cuadro de las funciones que el Estado tiene que cumplir es sumamente complejo y extremadamente amplio. Por lo tanto, es natural suponer que no habría recursos suficientes para concretar todo lo que surja de la voluntad de hacer. La escasez de recursos es una realidad que no se puede ignorar. Por eso tiene que optar y, como toda opción, supone orden de prioridades .

En este sentido, aun cuando la sugerencia viene de principios de siglo, conviene recordar una clasificación del gasto público, que lo agrupa en cuatro categorías: indispensables, necesarios, útiles y superfluos; de manera que para los indispensables y necesarios pueda asegurarse el financiamiento; para los útiles, sujetarlos a la posibilidad de obtener recursos, y los superfluos no hacerlos nunca. Así, cada ministerio podría plantear sus requerimientos con base en prioridades bien definidas, y las opciones responderían a criterios de racionalidad, de eficacia, de economicidad y de eficiencia.

Prioridades

La indudable ventaja de estos criterios radica en que cuando una actividad o función se defina como prioritaria, habrá que demostrar el grado de indispensabilidad y la categoría de la necesidad, para evitar cortes arbitrarios o dejar de atender una necesidad impostergable, por la tan invocada escasez o falta de recurso.

Dicho en otros términos, para poder afirmar que un gasto definido como prioritario no puede atenderse hay que demostrar que todo lo que se está gastando es absolutamente necesario y no puede evitarse. Sin perjuicio, cabe reiterarlo, de la importancia que debe darse a los aspectos financieros, no parece exagerado decir que si realmente el presupuesto responde a las exigencias de su naturaleza -política- y técnicamente se formula en términos de indispensabilidad del gasto, el gobierno estaría en condiciones óptimas para cumplir todas sus funciones esenciales.

No seria válido -como no debe serlo- el argumento de que tal o cual otra cosa no puede hacerse porque no hay fondos o porque no se dispone de dinero. La hora de hacer economías en el presupuesto, la hora de controlar el gasto, no es la del momento del pago. La posibilidad de ejecutar un programa de gobierno depende de la previsión presupuestaria. Entiéndase bien: el presupuesto es previsión, primero, y control, después. El presupuesto no está bien hecho si llegado el momento de pagar no hay dinero, porque, precisamente, una de las virtudes de la concepción del presupuesto como plan financiero es evitar sobresaltos a la hora de la ejecución concreta del gasto y asegurar que el Tesoro podrá atender los pagos.

Todo esto hace a la necesidad de invitar a la reflexión en torno del cumplimiento de las funciones esenciales del Estado y la veracidad en el orden de las prioridades.

Nunca fue ni será el recurso ni el camino acertado. Se trata del orden. El presupuesto hay que "manejarlo" cuando se proyecta, no cuando se ejecuta. La etapa de la ejecución está más vinculada con la función del control administrativo que con la del control politico, que es el fundamental. Lo contrario llevaría a la administración por parte de los técnicos, materia acerca de la cual alguna vez habrá que pensar en profundidad, para aclarar muchas de las confusiones que se vienen dando de unos años a esta parte.

Queda así planteada, dentro de los límites de una nota periodística, una forma de empezar a ver el presupuesto en su verdadera esencia: una institución para afirmar la república, una fórmula de justicia social, un instrumento de planificación económico-financiera. Y el presupuesto será lo que debe ser: "ley de leyes", que asegura el buen funcionamiento del Estado, instrumento para gobernar con eficacia, garantía para el desarrollo de la comunidad social. ¿Será posible? .

El autor es ex ministro de Hacienda y Finanzas y ex ministro de Educación.
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