Mercosur: terapia de bloque para escaparle al desencanto

Con la ilusión inicial prácticamente esfumada, los socios se deben un debate sincero y equilibrado entre los requerimientos de corto plazo y la visión de largo plazo
Félix Peña
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11 de febrero de 2014  

En la vida real el paso de la ilusión al desencanto suele darse gradualmente, por goteo. Es común observarlo en alianzas que aspiran a perdurar. Sean ellas entre personas, empresas o naciones vecinas. Explicar el desencanto, sus razones profundas e impacto en la sostenibilidad de una alianza, es necesario para impulsar una estrategia orientada a reciclar la credibilidad de un emprendimiento conjunto –matrimonio, filial común o proceso de integración regional– y evitar así los costos de un fracaso.

Por ello el desencanto que hoy se observa en procesos de integración regional como los del Mercosur y de la Unión Europea (UE) –sin perjuicio de sus notorias diferencias–, es algo que requiere atención.

Puede erosionar las razones profundas que llevaron a países que comparten un espacio geográfico a adoptar una estrategia de trabajo conjunto, con visión de largo plazo pero preservando su soberanía e identidad nacional. Son razones que tienen que ver con estabilidad política, paz, democracia y desarrollo en el "barrio" en el que conviven, y también con la idea de fortalecer la capacidad para negociar y competir con otros países.

Las semillas del desencanto suelen sembrarse en el momento fundacional de una alianza entre naciones. Es un momento en el que a veces se generan expectativas difíciles de concretar. Una razón puede encontrarse en los imperativos mediáticos de la política contemporánea y en la necesidad que muchos protagonistas tienen de producir "hechos históricos".

Pero también en las rigideces de las hojas de ruta que se trazan y se institucionalizan en un instrumento jurídico internacional, que a veces reflejan concepciones dogmáticas provenientes de un deber ser teórico, jurídico o ideológico.

En el caso del Mercosur el alcance otorgado al programa de liberación comercial –por ejemplo no aceptando variantes de válvulas de escape, incluyendo salvaguardias cambiarias, que permitan navegar dificultades económicas circunstanciales– y al concepto de unión aduanera, puede ser uno de los factores que expliquen la curva del desencanto.

Una lectura del artículo XXIV-8 del GATT –única norma internacional que condiciona legalmente el alcance de una unión aduanera– y un conocimiento siquiera superficial sobre su historia permitiría, por caso, reformular el debate sobre el síndrome de la llamada unión aduanera "imperfecta" del Mercosur.

La importancia creciente que se atribuye al momento fundacional para explicar problemas en el desarrollo de acuerdos de integración regional, permite entender lo que se observa en la actualidad en muchos países y regiones.

Se trata de una demanda de transparencia y participación social amplia en la formulación de nuevos acuerdos de integración entre naciones, algunos regionales y otros interregionales -todos ellos con alcances y modalidades propias-, tales como el de la Alianza del Pacífico, el Transatlántico (TTIP) y el Transpacífico (TPP).

Una voz experimentada –la del filipino Rodolfo Severino, ex secretario general de la Asean entre 1998 y el 2002– ha planteado la necesidad de que en el debate sobre el futuro de la integración del sudeste asiático los participantes sean honestos al definir lo que en la nueva etapa de la Asean se puede y no se puede ser y hacer.

Transparencia y participación amplia son entonces condiciones para el debate que un país debe emprender a la hora de definir cómo encarar un proceso de integración deseable y posible en función del respectivo interés nacional. O sobre cómo reciclarlo si se constata que el eventual desencanto pueda ser profundo y fundado en hechos tangibles.

Es precisamente un debate sincero, transparente y de amplia participación social lo que requeriría hoy el Mercosur. Podría discutirse sobre si el desencanto que se observa –especialmente en sectores de algunos países miembros– es fundado y si su base social es realmente amplia. Pero la simple lectura de los diarios de países miembros en estos últimos meses indica que, como mínimo, la ilusión de los momentos iniciales se ha esfumado. También parece ocurrir en terceros países o regiones con los cuales se aspira a negociar para intensificar flujos recíprocos de comercio e inversiones. Concretamente se observa en la UE una erosión de la imagen del Mercosur como un proceso relevante, creíble y, por ende, apetecible en función de inversiones productivas y potenciales negociaciones.

Tal debate tendría que desarrollarse, a la vez, dentro de cada país y entre los países miembros, y también entre sus sectores sociales y productivos.

Para ser un debate sincero tendría que comenzar por un diagnóstico de frustraciones y continuar por la identificación de eventuales opciones. Calibrar frustraciones implica imaginar qué hubiera ocurrido si la integración no se hubiera formulado y desarrollado como se hizo. Por ejemplo, si no se hubiera incluido un arancel externo común. Si los resultados hubieran sido similares en términos de comercio, de inversiones e imagen pública, entonces sería posible concluir que quizás el problema no necesariamente reside en el Mercosur.

Pero implica también evaluar la factibilidad de eventuales "planes B".

Sería esencial al respecto evitar enfoques voluntaristas –lo que deseo y no necesariamente lo que puedo– y monodimensionales, por ejemplo, incluyendo sólo la dimensión económica y no la política, o viceversa. Sería caer en el voluntarismo imaginar que un país de la región pueda minimizar la importancia de su realidad geográfica y de las implicancias geopolíticas que ella tiene, especialmente en una era de fuerte dinámica y de tensiones en la competencia por el poder y los mercados mundiales.

¿Cuáles podrían ser cuestiones relevantes a incluir en un debate sincero sobre el Mercosur y sus opciones?

Tres parecen prioritarias y permiten múltiples desdoblamientos.

La primera se refiere al contexto global. Se trata de un diagnóstico de desafíos y oportunidades que a cada país del Mercosur plantean los profundos cambios que se están operando en el poder mundial y en la competencia económica global. Una buena lectura del contexto externo puede ser un factor poderoso que estimule convergencias de visiones e intereses, dentro y entre países.

Es la Cepal la que más ha alertado sobre la conveniencia de que los países de la región tienen de articularse para mejor competir y negociar a escala global. Pero siendo el actual un mundo con múltiples opciones para la estrategia de inserción internacional de todo país, no debe extrañar que miembros del Mercosur se interroguen sobre la inconveniencia de quedar atados por compromisos de alcance regional.

"El Mercosur nos ata" es una frase que se escucha con frecuencia en los países miembros. La cuestión sería entonces debatir sobre si un país tiene un plan B realista –y no sólo en una perspectiva económica– y más rentable, a la idea de insertarse en el mundo en base al Mercosur.

La segunda cuestión se refiere al alcance de los compromisos que se asuman hacia el futuro, y cómo podría potenciar la capacidad de cada país para atraer inversiones productivas, acrecentar el intercambio de bienes y de servicios en la región y con el mundo, y generar incentivos para la articulación productiva transnacional en distintas variantes de cadenas de valor.

La cuestión sería entonces debatir sobre el valor agregado que en términos de desarrollo productivo pueda resultar para cada país del hecho de compartir un espacio de integración regional con reglas creíbles.

Y la tercera cuestión se refiere a la arquitectura institucional del proceso de integración.

El punto de partida es triple: el carácter amplio y poco detallado del compromiso jurídico fundacional del Tratado de Asunción; el hecho de que nada obliga en un proceso de integración a seguir un modelo preestablecido y que las normas de la OMC –el citado artículo XXIV del GATT y también su Cláusula de Habilitación– son ambiguas e imprecisas y, además, la posibilidad de capitalizar experiencias acumuladas en varias décadas de integración regional, en Alalc-Aladi, en acuerdos bilaterales de la Argentina y Brasil, y en el Mercosur.

La cuestión sería entonces debatir cómo desarrollar instituciones y métodos de trabajo que permitan sostener en el tiempo, puntos de equilibrio entre diversos intereses nacionales; entre requerimientos de corto plazo y visiones de largo plazo; entre demandas de la flexibilidad y la previsibilidad necesarias para adaptarse a la dinámica económica y política del mundo actual y a la interna de los países participantes y, todo ello, tomando en cuenta posibles disonancias conceptuales a la hora de analizar realidades.

Lo incierto

El mapa de negociaciones comerciales presenta incertidumbres. Sea sobre que ellas concluyan -recordemos la experiencia del ALCA o lo que está pasando en la Rueda Doha-. Sea sobre la entrada en vigencia del acuerdo que se concluya; sobre el valor agregado que una vez vigente el acuerdo generen compromisos comerciales asumidos con respecto a los existentes antes de las negociaciones -sería el caso de la Alianza del Pacífico con respecto a los compromisos ya asumidos por sus miembros en sus acuerdos de alcance parcial en la Aladi-. También las negociaciones interregionales transatlánticas y transpacíficas presentan incertidumbre, sea por sus connotaciones geopolíticas, o por la suerte en el Congreso americano de la autorización al presidente para concluir negociaciones comerciales o por las dificultades de lograr acuerdos en temas sensibles como propiedad intelectual o protección de inversiones.

Lo esencial

Un debate sincero sobre opciones en el Mercosur tiene que considerar lo que es esencial desde una visión política que trascienda lo económico. Especialmente en la perspectiva del Planalto y la Casa Rosada. Desde su origen en los acuerdos Alfonsín y Sarney, lo esencial fue el impacto de la calidad de la relación entre la Argentina y Brasil en todos los planos, sobre la democracia y la estabilidad política de la región. De ahí la importancia de la cuestión nuclear. Ahí se puede apreciar el valor que tienen preferencias comerciales efectivas sobre estrategias nacionales de transformación productiva e inserción competitiva mundial, y el valor del alcance sudamericano que siempre aspiró a tener el Mercosur para lo que requiere garantizar ganancias mutuas a todos los miembros.

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