Burocracia: el increíble expediente de 10 años y 1000 fojas por sólo 580 dólares

Desde 2004, el BCRA plantea miles de reclamos contra empresas por presunta violación de la ley cambiaria; muchos son por montos ínfimos, pero implican un costo muy alto

29 de abril de 2015  

Una pequeña controversia comercial entre un exportador y un importador, que a comienzos de 2004 provocó un atraso de 45 días en el ingreso al país de 580 dólares (el 0,3% del valor total original de la operación, de 203.000 dólares, declarado como pago del embarque), derivó en una historia increíble: un proceso administrativo y judicial que se extendió por una década, demandó cerca de 1000 fojas de actuaciones de distintas reparticiones públicas y le produjo un sobrecosto imposible de cuantificar a una de las bodegas argentinas más activas en ventas al exterior.

Fuente: LA NACION

Todo salió a la luz a fines de 2014, cuando un fallo del Juzgado en lo Penal Económico N° 2, a cargo de Marcelo Aguinsky, tras acreditar que no hubo perjuicio alguno al erario público, aportó algo de racionalidad: absolvió a la exportadora de culpa y cargo e instó al Banco Central (BCRA) a cumplir con una recomendación que ya le había hecho en 2007 la Procuración del Tesoro para que fijara criterios de evaluación y remitiera a un archivo las infracciones a la ley penal cambiaria que por su monto o característica merecieran ser catalogadas de formales.

La singular historia, que revela que el problema de competitividad de la economía argentina excede por mucho lo meramente cambiario, no es nueva, pero sigue siendo más común de lo que cualquier inadvertido pudiera suponer.

La sustanciación de procesos desmesurados para cuestiones menores supone costos imposibles de cuantificar y traslada ineficiencias del sector público al sector privado. Así, termina condicionando a las fuerzas de producción, aun desde administraciones que buscan presentarse como proactivas en alentarlas.

En este caso, condicionó por 10 años las operaciones de La Agrícola SA, denominación comercial del grupo más conocido como Familia Zuccardi. Ocurre que no sólo se trataba de un pasivo potencial imposible de cuantificar, sino que implicaba mantener abierta una fuente de conflicto que podría implicar sanciones para operar en comercio exterior, algo crucial para una firma que exporta regularmente a más de 70 países.

Zuccardi es una empresa familiar propietaria de 650 hectáreas de viñedos distribuidos en dos fincas de Mendoza, en la que ya conviven tres generaciones. Pese a este lastre que sufrieron hasta diciembre, y el mal momento que atraviesa la actividad viñatera, la empresa está invirtiendo por estos días 10 millones de dólares en Altamira, Valle de Uco, para construir una nueva bodega dedicada exclusivamente a la producción de vinos de alta gama. José Zuccardi, al que le tocó lidiar con este proceso en su condición de presidente de La Agrícola, dice que lo hacen porque creen "ciegamente en las bondades del vino argentino".

El expediente Zuccardi se puede encuadrar en algo así como el "lado B" del escándalo que a comienzos de octubre del año pasado (en medio de la última y más aguda corrida contra el peso) produjo Cristina Kirchner al denunciar que la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras del BCRA mantenía "cajoneados" unos 80.000 expedientes sobre infracciones cambiarias.

La Presidenta se basó en la información que le aportó el fiscal a cargo de la Procuraduría de Criminalidad Económica y Lavado de Activos (Procelac), José Gonella, un funcionario que se resiste a investigar las operaciones sospechosas del empresario Lázaro Báez. Lo hizo por cadena nacional para exponer a la conducción del Banco Central, encabezada entonces por Juan Carlos Fábrega, como cómplice de esa corrida y para propiciar su reemplazo por Alejandro Vanoli.

Lo que al parecer Gonella no le aclaró es que más de un tercio de esas causas, según confiaron funcionarios del BCRA, están armadas a partir de infracciones apenas formales a la ley penal cambiaria, son por escaso monto y tienen su raíz en las rigideces y las constantes adaptaciones que se hicieron de la normativa cambiaria en los años posteriores a la caída de la convertibilidad. Más cerca en el tiempo, el Gobierno volvió a caer en la trampa de la restricción externa y, para lidiar con ella, inventó un cepo cambiario que las propias cifras oficiales demuestran que no hizo más que agravar el problema.

El caso Zuccardi empezó en febrero de 2004, cuando el BCRA dispuso la apertura de un sumario (el N° 4217) tras reportar el ya desaparecido Banco Regional de Cuyo un faltante y una demora en parte de la liquidación de las divisas de una exportación total por 203.124 dólares en la que había incurrido La Agrícola. El reclamo era por 580 dólares.

El Gobierno volvió a caer en la trampa de la restricción externa y, para lidiar con ella, inventó un cepo cambiario que las propias cifras oficiales demuestran que no hizo más que agravar el problema.

Eran momentos de particular celo del BCRA, para asegurar el ingreso de las divisas comerciales al país en procura de acumular reservas, una tenencia que había quedado diezmada a fines de 2001. Tiempos en que la economía empezaba a dejar atrás lo que Néstor Kirchner, entonces presidente, había descripto como "el purgatorio", con la obvia intención de tratar de instalarse en la memoria popular como quien guiaría a su pueblo hacia el paraíso, siguiendo la trilogía propuesta por el Dante.

En esos años eran recurrentes las adaptaciones al marco normativo surgido de apuro en 2002, que buscaba asegurar la liquidación en el denominado hasta hoy como "mercado único y libre de cambios" de las divisas provenientes del cobro de exportaciones de bienes y servicios.

Basta abrevar en los registros oficiales para descubrir, por ejemplo, que sólo durante 2004 el BCRA produjo 53 nuevas enmiendas a las regulaciones, plasmadas en distintas circulares: la mitad de ellas estuvieron dedicadas a modificar plazos para el cobro de exportaciones, la cesión de anticipos o prefinanciaciones o el pago de importaciones.

José Zuccardi recuerda aquellos días en especial por los inconvenientes que esas constantes adaptaciones les causaban a las exportadoras, en un contexto favorable para las ventas al exterior. "Por momentos las readecuaciones normativas fueron tantas que eran imposibles de seguir. Volvió a pasar más recientemente con el cepo. Y así uno comprueba que pasan los años, pero se persiste en el error de pasar por alto muchas veces toda la ingeniería que una empresa a veces debe desplegar sólo para tratar de asegurar un despacho y mantener su presencia en un mercado", dijo a LA NACION.

"Todo nació en la dilación por 45 días de un pago por una venta, y el error lo cometió uno de nuestros compradores en Inglaterra, aunque sin animosidad -agregó-. Es un cliente al que le vendemos contenedores completos por 33.000 dólares, y la diferencia surgió porque entendió que manteníamos una promoción, que habíamos aplicado en ventas anteriores, pero ya no correspondía. La cuestión fue que si bien el dinero faltante finalmente ingresó, ese error nos metió en un laberinto del que nos costó demasiado tiempo y recursos salir."

La mecánica con la que se aplica la ley penal cambiaria obliga al BCRA a llevar adelante un sumario ante cualquier infracción. El problema es que, una vez puesto en marcha ese expediente, el sistema no puede distinguir entre lo que realmente vale la pena investigar y lo que es una cuestión menor. En los últimos años, esa suerte de patología fue potenciada por el surgimiento de una especie de "burocracia militante".

Así se llega a la cifra de 80.000 expedientes en trámite, un número que impresiona y parece denunciar por sí solo un descontrol. El grueso de ellos nace de los reportes que la ley obliga a los bancos a hacer ante cualquier incumplimiento cambiario, sin discriminar ni por monto ni por gravedad. Por caso, si un exportador que contaba con 90 días para ingresar al país las divisas lo hizo al día 91, las entidades deben reportarlo. De lo contrario, son pasibles de sanciones.

Pero en ese universo hay muchas causas que involucran a los denominados "coleros" (prestanombres para adquirir divisas que se hicieron famosos hace unos años) y a maniobras de importadores, muy comunes tras el cepo para aprovechar el dólar barato.

Si un exportador que contaba con 90 días para ingresar al país las divisas lo hizo al día 91, las entidades deben reportarlo. De lo contrario, son pasibles de sanciones.

El problema es que el plazo de prescripción que fija la ley penal cambiaria para este tipo de expedientes -seis años- suele ser prorrogado mediante algún movimiento o dejando constancia de una nueva actuación, para evitar que prescriba. El derrotero del caso Zuccardi lo refleja muy bien.

En su meticuloso repaso de los antecedentes, el fallo de Aguinsky da cuenta de que la infracción detectada en febrero de 2004 sólo quedaría reflejada en un expediente (el 101.566, labrado por la Gerencia Principal de Exterior y Cambios del BCRA) en 2007. Y que hubo que esperar hasta abril de 2009 para que se designaran dos contadoras para realizar la primera verificación en la empresa exportadora sumariada, que confirmaron el atraso mediante la documentación a la que tuvieron acceso.

Casi un año después, en enero de 2010, el Departamento de Sustanciación de Sumarios Cambiarios abrió las actuaciones por "ingreso parcial y fuera de término" de un embarque "por un monto de 580 dólares". Validó así una resolución (la N° 18/2010) firmada por el superintendente de entonces, el santacruceño Waldo Farías.

Jorge Levy, que tuvo a su cargo la Superintendencia del BCRA entre 2002 y 2005, afirma que todo está causado por "una zona gris o vacío legal" que resta eficiencia al sistema de control y promueve que el costo de este tipo de complicaciones "recaiga muchas veces sobre las empresas que quieren producir y vender de buena fe".

Sabe de lo que habla. En sus tiempos de superintendente ya se habían acumulado unos 30.000 sumarios y él se daba cuenta de que, por estructura, esa repartición no estaba en condiciones de examinar más de 5000 expedientes por año.

Fue entonces cuando decidió proponer al directorio del BCRA un sistema de evaluación preliminar de cada expediente para desechar los menos relevantes (por monto), en los casos en que no existieran ganancias por la diferencia que, en el tiempo de la demora, hubiera tenido el tipo de cambio.

"Eran dos criterios básicos: mandar a archivo las infracciones que no excedieran los 20.000 dólares y en las que no se pudiera verificar intención especulativa. Eso permitiría poder concentrarse en analizar los casos de mayor relevancia. Pero el área jurídica del propio banco desestimó la propuesta y, sin ese aval, muchos directores no quisieron aprobarlo. Decían que había impedimentos legales para fijar topes o que debía validarlos la Justicia o estar indicados por la ley", recuerda.

Esa semilla germinó tiempo después en una consulta que la Gerencia de Asuntos Contenciosos del BCRA le hizo a la Procuración del Tesoro de la Nación para saber si tenía facultad para mandar a un archivo todos los sumarios abiertos por ingreso tardío entre 2002 y 2003, siempre que se hubiera verificado que la liquidación finalmente se había hecho (eran tiempos del tipo de cambio en baja, por lo que no había ganancia alguna en la demora, sino todo lo contrario).

Según cita el propio fallo de Aguinsky, el dictamen 160/07 de junio de 2007 del fiscal Osvaldo Guglielmino indicó que podría hacerlo en "ejercicio de las facultades administrativas, de fiscalización y sancionatorias que le son inherentes", aunque no sobre la base de un criterio de selección predeterminado, sino tras analizar cada caso en concreto.

Lo curioso es que, pese a ese aval, el archivo nunca se constituyó, lo cual propició que los expedientes siguieran acumulándose y que, por ejemplo, Zuccardi debiera convivir con el temor a una posible inhabilitación para operar cambios por siete años más. "Eso nos obligó a contratar más y más abogados especializados en temas cambiarios", recuerda Zuccardi.

Pablo Iannello, especialista en derecho societario, sostiene que un proceso penal económico, tanto en lo administrativo como en lo judicial, debe mantener correlación entre el costo del delito (o la infracción) que se investiga y el beneficio que su penalización puede darle a la sociedad por los resarcimientos que provoca o el efecto disuasivo que puede tener entre potenciales nuevos infractores.

"De lo contrario, es un costo hundido para los contribuyentes sin beneficio alguno para la sociedad. Como deja a la vista este caso, es un dispendio irracional de recursos y una grave transferencia de ineficiencia que impacta sobre los costos de las empresas y les quita competitividad global -dice-. Es evidente que una causa por 580 dólares no puede tardar 10 años en resolverse. Y si tarda eso, es que algo está funcionando muy mal."

Es evidente que una causa por 580 dólares no puede tardar 10 años en resolverse. Y si tarda eso, es que algo está funcionando muy mal.

El caso Zuccardi encontró final el pasado 3 de diciembre. Aguinsky comprobó que "el cumplimiento en forma tardía fue subsanado y causado en una mora en la que incurrió un cliente del exterior", al que oportunamente la empresa le hizo el reclamo, según las copias de correos electrónicos que adjuntó "para demostrar su buena fe". Por ello, determinó que la infracción "devino en abstracto".

La sentencia recordó la jurisprudencia según la cual la obligación de liquidar divisas "sólo se genera ante el efectivo cobro del exportador". Así, el punto final del "expediente Zuccardi" llegó 130 meses o casi 4000 días después de su comienzo.

El fallo del juez no sólo absolvió a la empresa, sino que instó al BCRA a "adoptar criterios" de selección de este tipo de casos tomando en cuenta las recomendaciones que le hizo oportunamente la Procuración del Tesoro, y remitió las actuaciones al propio Congreso para que allí se examine la posibilidad de impulsar cambios en la ley cambiaria.

¿Se hará?