Iniciativas que reclaman toda la atención

Más allá de las coyunturas nacionales que afectan a los Estados parte, hay prioridades que no deben descuidarse en este segundo semestre para lograr que el bloque tenga un futuro creíble
Félix Peña
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28 de julio de 2015  

Paraguay ha asumido la presidencia pro témpore del Mercosur. Y, como corresponde, su gobierno ha anticipado su visión sobre iniciativas que constituyen prioridades para el bloque regional en este segundo semestre. Algunas surgen de mandatos concretos aprobados por la reciente Cumbre de Brasilia.

Una de las iniciativas prioritarias es la de lograr un acuerdo entre los países miembros en torno a un plan de acción que permita limpiar barreras al comercio recíproco que, conforme a las reglas pactadas, ya no deberían existir en el comercio intra Mercosur.

El mandato para trabajar en este frente fue explícitamente otorgado en la decisión 23/2015 del Consejo Mercado Común (CMC). La cuestión había sido planteada en el Comunicado Conjunto de la reunión de los Presidentes de Paraguay, Horacio Cartés, y Uruguay, Tabaré Vázquez, el pasado 25 de junio.

Otras se refieren a las relaciones externas. Una prioridad consiste en poder avanzar en las negociaciones birregionales con la Unión Europea (UE), abriendo así la puerta para una estrategia más audaz y efectiva de negociaciones comerciales del Mercosur con los grandes mercados del mundo, especialmente con China (el Mercosur nunca respondió una propuesta de estudiar la factibilidad de alguna modalidad de acuerdo de libre comercio) y con los Estados Unidos (el "4 + 1" quedó en el olvido y el ALCA nunca fue sustituido por alguna otra alternativa razonable, salvo escaramuzas ocasionales de alcance bilateral).

Con respecto a las negociaciones con la UE, se ha acordado recientemente en la reunión ministerial de junio en Bruselas intercambiar las listas de ofertas en el último trimestre del año.

Difícil sería que el eventual incumplimiento de este objetivo no erosione más la credibilidad de ambos procesos de integración. Y sería inútil seguir insistiendo en que la culpa es de una u otra parte, o de tal o cual país. Estaríamos ante un caso típico de agotamiento del denominado blame game propio de las negociaciones internacionales, esto es, echarle la culpa al otro de lo que no se ha podido lograr.

Terceros mercados

La otra prioridad en materia de negociaciones con terceros países es la de avanzar en la concreción de la estrategia de convergencia en la diversidad, acordada entre los países del Mercosur y los de la Alianza del Pacífico.

Es una prioridad que puede ser muy enriquecida en su eficacia por las propuestas que ha avanzado el primer ministro de China, Li Keqiang, en su reciente visita a América del Sur, especialmente, las referidas al financiamiento de inversiones para proyectos de conectividad física dentro de la región, y para el desarrollo de emprendimientos productivos conjuntos.

Y, además, otras prioridades están vinculadas a la creación de condiciones que incentiven el desarrollo de cadenas productivas entre empresas de países de la región, y al tratamiento de asimetrías que limitan la capacidad de países como Paraguay y Uruguay -a los que hay que agregar ahora a Bolivia- para potenciar a su favor las ventajas derivadas de su inserción en el mercado que les ofrece el Mercosur.

Estas dos últimas iniciativas tienen que ver, entre otras cuestiones, con el efecto de la precariedad de las reglas de juego sobre las decisiones de inversión productiva relacionadas con emprendimientos de alcance transnacional y con el aprovechamiento del mercado ampliado.

Junto con notorias insuficiencias en el plano de la conectividad física y de la facilitación del comercio -insuficiencias de alcance sudamericano y no sólo limitadas al ámbito del Mercosur-, el hecho de que los inversores no siempre puedan confiar en que las reglas de juego serán respetadas es uno de los factores que más parecería incidir en lo poco que se ha avanzado en la región en el desarrollo de encadenamientos productivos transnacionales, cualesquiera que sean sus modalidades. El contraste con otras regiones, especialmente la del Sudeste Asiático y, por cierto, la de Europa, no deja de llamar a la reflexión y, en especial, a la acción.

Las antes mencionadas son algunas de las prioridades vinculadas con puntos débiles que se observan en la compleja tarea de avanzar en la construcción de un espacio de integración regional entre los países del Mercosur. Son puntos débiles, ya que, conforme a lo pactado desde el momento fundacional, se trata de cuestiones que ya deberían haber dado lugar a progresos mucho más significativos que los alcanzados hasta el presente.

Por ejemplo, las restricciones al comercio recíproco no deberían existir en ninguna de sus modalidades. Por lo menos así se estableció en el artículo 5° del Tratado de Asunción y, sobre todo, en los artículos 1° y 2° del primer anexo. Y no se trata de normas programáticas como a veces se ha sostenido. Son normas jurídicas concretas y exigibles que, por lo menos en el caso de nuestro país, se supone que están protegidas por la Constitución nacional al establecer la primacía de los tratados en el ordenamiento legal interno.

Desafíos

La agenda de este segundo semestre es, por lo tanto, relevante y ambiciosa. Requiere de un debate profundo orientado a la acción concreta. Merece la atención de todos los protagonistas y no sólo de los respectivos ámbitos gubernamentales. Instituciones empresarias y sindicales, el sector académico e instituciones de la sociedad civil podrían y deberían tener una participación activa en el plano del diagnóstico y de las propuestas de acción. Quienes están, o se preparan para estar en las instituciones parlamentarias y, en especial, en el Parlamento del Mercosur, deberían también ser parte activa del debate.

Es un debate, sin embargo, que no debería limitarse a las prioridades de este segundo semestre. Tendría que penetrar hondo en la agenda del futuro de la integración regional, y en las preocupaciones principales que evocan hoy el acrónimo Mercosur y las distintas formas de imaginar su contenido.

Los resultados de lo avanzado desde que hace casi 30 años los presidentes Alfonsín y Sarney produjeran -el 29 de noviembre de 1985- la Declaración de Foz de Iguazú, y desde que hace 25 años se fundara el Mercosur, ¿son tan pobres como a veces se señala? O, por el contrario, es mucho lo que se ha avanzado en términos de gobernanza y cooperación regional, como para cometer el error histórico de dejar de lado un proceso que nunca podría ser lineal ni producir resultados que superen las actuales realidades de las respectivas identidades nacionales.

¿No sería mucho lo que empresas concretas perderían si se erosionaran o desaparecieran las preferencias comerciales en vigor en el Mercosur?

Es difícil imaginar opciones razonables a lo que hoy simboliza el bloque como idea estratégica de trabajo conjunto entre naciones que comparten un espacio geográfico regional. Tan pronto se capta tal idea en todas sus dimensiones, esto es, con la conexión entre lo político, lo económico, lo social y lo cultural, queda claro que el foco debe ponerse, no tanto en el plano existencial (¿Debe existir el Mercosur? ¿Por qué trabajar juntos?), pero sí en el metodológico (¿Cómo construir, trabajando juntos, paso a paso, un Mercosur que sea efectivo, eficaz y con legitimidad social?).

En tal perspectiva, el ingreso de Bolivia, como antes el de Venezuela, debe ser percibido como una forma de enriquecer y, a la vez, de tornar más compleja y quizá por ello apasionante la tarea de construir el Mercosur.

Tres propuestas pueden facilitar el debate y la concertación de intereses nacionales que son requeridos en el desarrollo de la agenda del Mercosur en este segundo semestre. Son relativamente simples de llevar a la realidad, si es que hay real y suficiente voluntad política entre los países miembros.

Una se refiere a lograr puntos de equilibrio entre requerimientos de previsibilidad y de flexibilidad, necesarios para reducir el efecto negativo de la precariedad de reglas de juego sobre el comercio y las inversiones regionales. Encarar demandas de flexibilidad en los compromisos asumidos -por ejemplo, en materia de restricciones al comercio, sin afectar una pauta razonable de previsibilidad, fundamental para decisiones de inversión productiva- podría ser más factible si se introdujeran válvulas de escape transitorias y con control de instancias técnicas.

La segunda se refiere a complementar el sistema de solución de controversias, con la figura de un ombudsperson que pudiera actuar en defensa de los intereses de quienes operan en el Mercosur, como empresas que invierten y que comercian y, en especial, como ciudadanos y consumidores. Su función sería detectar reglas y comportamientos que afectan intereses de quienes no son parte de los procesos de decisión del Mercosur.

Y la tercera propuesta se refiere a lograr una efectiva transparencia de reglas y de procesos de creación normativa, superando un período en el que, en particular la ciudadanía y sectores con menor poder relativo (incluidas las pymes y microempresas) carecen de instrumentos eficaces para saber sobre los compromisos que se incorporan al acervo jurídico del Mercosur. Normalmente esto se logra con páginas web oficiales y de calidad, y con las instituciones parlamentarias. No necesariamente ocurre en el Mercosur actual. Incluso sería éste un papel relevante del Parlamento del Mercosur.

El autor es director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC

Distorsión

A veces predomina la idea de que el Mercosur es un fracaso y que ya no es relevante. Es, sin embargo, una visión distorsionada de la realidad. Tras 25 años hay resultados positivos para reconocer. Uno no menor es el que resalta el excelente informe del BID-Intal "El comercio agropecuario en el Mercosur. Veinte años después del Tratado de Asunción". Con rigor metodológico Ruy de Villalobos, su autor, traza un cuadro bien preciso sobre los resultados en el comercio agropecuario, incluidas algunas manufacturas industriales. Han contribuido a la modernización de sectores relevantes en las economías del Mercosur.

Solidarios de hecho

Las "solidaridades de hecho" consisten en un concepto central en la metodología concebida por Jean Monnet, un fundador de la integración europea. Implica generar en los hechos, encadenamientos sociales y productivos entre países que comparten un espacio geográfico. Su finalidad no es sólo económica. Es también política. Procura la irreversibilidad de la integración. Las múltiples redes sociales y productivas son parte de tal metodología. De hecho, los acuerdos sectoriales previstos en el Tratado de Asunción, fundacional del Mercosur, tenían esa finalidad. Su pleno desarrollo es una de las asignaturas pendientes en el bloque, incluso con sus países asociados.

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