Estrategia: respuestas posibles frente a las adversidades derivadas del cambio climático

Las inundaciones, como las que sufrió Santa Fe en 2016, afectan a la producción
Las inundaciones, como las que sufrió Santa Fe en 2016, afectan a la producción Fuente: LA NACION - Crédito: Marcelo Manera
Diego Arias Carballo
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7 de abril de 2018  • 08:49

Las inundaciones afectan numerosas provincias argentinas, en forma drástica a Salta y a Formosa. En paralelo, la sequía en La Pampa, Santa Fe y en Córdoba produce estragos y favorece incendios voraces. Lluvias torrenciales, inundaciones, sequías, heladas, fuertes vientos y granizo son las catástrofes más habituales en el país. En 2016 y en 2017 se emitieron más de 54 Declaraciones Nacionales de Emergencia y Desastre Agropecuario para 16 provincias.

Estas situaciones muestran con crudeza la creciente complejidad de los fenómenos naturales extremos y sus efectos devastadores para las poblaciones, la producción, la infraestructura, las finanzas de los gobiernos -nacional, provincial y municipal- y para el crecimiento económico del país.

En la Argentina no se realizan cuantificaciones sistemáticas de los daños provocados por estos eventos catastróficos ni del impacto fiscal para las administraciones públicas (pérdida en la recaudación de impuestos por la caída en la actividad económica y gastos para atenuar los efectos en los sistemas productivos y para rehabilitar infraestructura). Se encuentran, sí, informes que miden pérdidas en términos de producción.

El Banco Mundial facilitó un programa de asistencia técnica para estimar el costo fiscal de las emergencias y desastres agropecuarios en la Argentina. Los primeros resultados para el período 2008/2016 indican que solo en una provincia el promedio anual de pérdidas fiscales por emergencias y desastres rondaría un mínimo de 187 millones de dólares y que los excesos hídricos y las inundaciones de 2016 habrían provocado un costo para el Estado de unos 494 millones de dólares.

Estos resultados son conservadores y subestiman el verdadero sacrificio fiscal al analizar solo algunas de las producciones agropecuarias afectadas (soja, maíz, trigo, girasol y lechería) de la provincia y al no incorporar los efectos a lo largo de las cadenas productivas ni los residuales de los años posteriores a las emergencias. Sin embargo, permiten comenzar a poner en cifras las consecuencias para las administraciones públicas de los fenómenos climáticos adversos.

Si bien los desastres naturales y el daño que ocasionan son difíciles de predecir, es posible desarrollar una estrategia de gestión integral de riesgo que ayude a prevenir pérdidas, responder con rapidez y a tener un menor costo fiscal.

En la práctica, varios países recurren hoy a instrumentos financieros para transferir los riesgos y disminuir el impacto fiscal. Al respecto prevalecen dos modelos: el de base nacional y el regional. En el primero se encuadran Fonden de México, CCR de Francia y JER de Japón. En el segundo, el Fondo de Cobertura de Riesgos del Caribe, Europa Re, el Programa de Seguros de Riesgos de Catástrofes del Pacífico y el de África.

Por ejemplo, en 2017 el Fondo del Caribe facilitó a la República Dominicana 19 millones de dólares para afrontar los daños del huracán María, y a Trinidad y Tobago, 7 millones de dólares por las intensas precipitaciones de octubre. La ventaja fue que los pagos se recibieron en menos de 14 días de ocurrido el evento, lo que permitió a los gobiernos contar con liquidez inmediata para apoyar a poblaciones vulnerables y comenzar la reconstrucción.

Desde el punto de vista de estructura y diseño de la cobertura se usan distintos tipos, principalmente los paramétricos e indemnizatorios, pero ahora también hay productos que combinan ambos. El tipo de riesgo, la velocidad de pago y el riesgo de base son los elementos que definen el tipo de cobertura a elegir.

Estos esquemas no son excluyentes: Fonden tiene un bono catástrofe que le permite disponer automáticamente de fondos pos desastre y un seguro de base indemnizatorio que cubre los activos de los gobiernos locales (reconstrucción y reparación de rutas, puentes o escuelas). En tanto que el Fondo del Caribe comenzó como índice paramétrico y avanza a la modelización de pérdidas.

La experiencia internacional muestra que al momento de diseñar un esquema de transferencia de riesgos la disponibilidad de datos y la modelización son importantes, pero no limitantes, lo que cuenta es que se adapte a las necesidades específicas de cada caso. Los organismos internacionales como el Banco Mundial y los mercados financieros globales ofrecen un amplio soporte para el desarrollo y la implementación de estos instrumentos.

La Argentina cuenta con un marco normativo moderno para avanzar en esta dirección. Son las leyes sobre emergencia y desastres climáticos y naturales vigentes, en particular las leyes 26.509 y 27.287. Esta última creó el Sistema Nacional para la Gestión Integral de Riesgo y Protección Civil, que funciona como una red intergubernamental e interinstitucional coordinada por la Jefatura de Gabinete.

En vista de las reiteradas emergencias y catástrofes que sufren numerosas poblaciones y que involucran amplias áreas productivas del país, el Estado nacional y las provincias podrían fortalecer la colaboración para profundizar los mecanismos de transferencia de riesgos. El país necesita de instrumentos novedosos que reduzcan el costo fiscal y permitan extender la cobertura hacia productores, actividades y riesgos no alcanzados por los seguros. Resulta urgente diseñar herramientas para incorporar a los pequeños productores -de forma directa o a través del Estado- y para salvaguardar los activos públicos y el equilibrio fiscal.

El autor es economista jefe de Agricultura del Banco Mundial

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