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Augusto de la Torre: "Se puede atraer inversionistas privados con PPP sin dar demasiadas garantías fiscales"

Augusto de la Torre
Augusto de la Torre Fuente: Archivo - Crédito: Fernando Massobrio
El execonomista jefe del BM advierte que el sistema PPP tiene riesgos que hay que anticipar
Sofía Diamante
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25 de abril de 2018  

Augusto de la Torre fue durante más de veinte años economista jefe del Banco Mundial para América Latina. En 2016 escribió junto con el exfuncionario chileno Heinz Rudolph el informe " Los siete pecados de alianzas público-privadas deficientes", basado en la experiencia de Chile con las contrataciones bajo el sistema de participación público-privada (PPP), que ayer se puso en marcha en el país.

El economista vive ahora en Nueva York, está afiliado a The Brookings Institution y da clases en la universidad de Columbia.

-¿Cuál es la esencia del sistema PPP?

-Casi todos los proyectos de inversión de los gobiernos son implementados con un constructor privado. La tendencia es a subcontratar: el sector privado hace lo que el gobierno le pide y luego el Estado le paga y corre con los riesgos no anticipados. En cambio, una PPP es exitosa si el gobierno logra pasarle parte de los riesgos y de los costos al sector privado y si este, al estar expuesto, se esmera en encontrar mitigantes de riesgo y eficiencias que no buscaría si no tuviera ningún riesgo. Se necesita un buen marco legal y regulatorio de contratación para que los incentivos estén alineados.

-¿Cómo afecta al usuario si los incentivos no están alineados?

-Al gobierno de turno le interesa que la obra se haga y se ejecute rápido. Como se hace bajo contrato de PPP, inicialmente el gobierno no debe poner mucho dinero; es al siguiente al que le toca absorber gastos y riesgos que no estaban anticipados. El incentivo de la empresa privada, en tanto, es firmar el contrato rápido, para así en el camino ir renegociando y pasando costos y riesgos al Estado. El usuario no está bien representado en estos contratos y es el que termina pagando más caro el peaje o los impuestos.

-¿El usuario siempre paga los costos, por peaje o por impuestos?

-Si se logró pasar parte de los costos y riesgos al sector privado, de alguna manera los va a cobrar. A diferencia de las subcontrataciones públicas, donde el ciudadano siempre paga los costos a través de los impuestos, con este mecanismo pagan los costos los usuarios que van a utilizar la infraestructura, a través de los peajes, por ejemplo. La PPP tiene una habilidad de ligar de una manera más cercana el beneficio con el usuario que la utiliza.

-Al hacer la obra a través de la PPP, ¿la obra termina siendo más cara que si la hiciera el gobierno con subcontratación?

-El gobierno es el agente de la economía que puede endeudarse a un precio más barato; puede emitir deuda a una tasa de interés más baja. Por eso en Estados Unidos no usan la PPP. El gobierno emite bonos municipales o federales y contrata a un privado para que haga la construcción, pero sin compartir riesgos. Chile, en cambio, tendió a hacer la mayor parte de su sistema vial con el sistema PPP.

-¿Qué lección deja Chile?

-Con Rudolph, que es chileno, nos sentamos a ver qué se aprendió haciendo las obras con PPP. Una de las conclusiones es cómo se decide adjudicar las concesiones, sobre qué parámetros. Es casi una norma, más que una excepción, que quienes ganan una adjudicación la renegocian después. Parte de las renegociaciones son justificadas, porque los concesionarios se encuentran con riesgos con los que no esperaban encontrarse, y que son entendibles por los riesgos que hay a largo plazo.

-¿Las obras no terminan siendo mucho más caras después?

-Hay tres grupos de renegociaciones. Las razonables, porque están asociadas a gran incertidumbre en la construcción de la obra que no se puede anticipar. Las que no se justifican, porque se otorgó la concesión basada en parámetros mal diseñados (por ejemplo, cuando se basan solo en quién ofrece el menor precio y no se ven otros parámetros como estudios de prefactibilidad, de calidad o de ingeniera). El tercer motivo es puramente por corrupción y es el peor, el más nefasto.

-¿Qué le parece que se haya decidido que en caso de litigios puedan intervenir tribunales internacionales?

-Lo deseable sería tener buena justicia en tu propio país, con jueces entrenados para lidiar estos temas, y con sistemas extrajudiciales para dirimir conflictos antes de ir a las cortes. Pero incluso antes de dirimir las diferencias en tribunales internacionales, hay que tener un buen marco normativo, porque las cortes internaciones van a decidir de acuerdo a qué normas se están discutiendo. Igualmente no te libras de tener un buen marco normativo.

-En el paper, ustedes hablan sobre la importancia de tener un organismo centralizado para hacer contrataciones.

-Sí, sería bueno consolidar en un solo sitio de alto profesionalismo esta capacidad técnica de escribir buenos contratos de PPP, que no es fácil. Mucha veces la adjudicación es mala porque faltan estudios de prefactividad y factividad. Cuando se licita algo, a veces la gente no sabe en qué se está metiendo. También debería haber una división del trabajo entre la entidad que escribe los contratos, los firma y los adjudica, y alguna otra entidad que hace evaluaciones ex post. Esa función de evaluación es mejor que sea separada, porque los que adjudicaron tiene un incentivo para decir que estaba todo bien.

-¿Qué opina sobre darle una serie de incentivos fiscales a las empresas que participan en las contrataciones con PPP?

-Si se diseña bien el contrato de adjudicación, se pueden atraer inversionistas privados sin darles demasiadas garantías. Si es un gobierno que no tiene mucha credibilidad, inicialmente tienen que dar grandes concesiones y beneficios tributarios para atraer a los privados. En la medida que se va ganando prestigio y se hacen las cosas bien, es mejor tratar de minimizar lo que más pueda el compromiso del gobierno para poder atraer lo que más pueda el riesgo de privado. En Chile se hizo muy bien la idea de que cuando se hacen adjudicaciones, se pide cuál es el valor presente de los ingresos que ellos quieren recibir después.

-¿Cómo funciona eso?

-Antes el privado decía que iba a recuperar su inversión en rutas a lo largo de 20 años de cobrar el peaje. Pero no tenía una manera fehaciente de predecir cuánto tráfico iba a haber ahí, por ende no podía predecir cuál iba a ser su ingreso. Entonces las empresas le pedían una garantía de demanda al Estado. Si no hay suficiente trafico para generar X, el gobierno lo completa. Lo que hicieron los chilenos es dejar el plazo abierto, si no lograron hacer ese volumen de ingresos por peajes, el contrato se extiende automáticamente hasta que cumplan con su objetivo del valor presente de ingresos. Así, el Estado no debe comprometerse a dar una garantía.

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