Impuestos temporales que llegaron para quedarse

Razones formales y varias crisis llevaron a crear cargas fiscales de emergencia que luego se perpetuaron; ahora se suman retenciones con fecha de vencimiento
Razones formales y varias crisis llevaron a crear cargas fiscales de emergencia que luego se perpetuaron; ahora se suman retenciones con fecha de vencimiento Crédito: Shutterstock
Silvia Stang
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9 de septiembre de 2018  

Pensado al amparo de una situación de emergencia fiscal , el gravamen sobre los créditos y débitos bancarios, más conocido como impuesto al cheque, fue establecido por ley en 2001 para estar vigente hasta diciembre de 2002. Tras sucesivas prórrogas, y aunque amplió progresivamente y para algunos contribuyentes la posibilidad de tomar pagos a cuenta de otras obligaciones fiscales, 17 años y medio después el impuesto sigue en pie y su vigencia ahora está fijada hasta diciembre de 2022.

No es el único caso de una carga fiscal que nace con el rasgo de la temporalidad y que luego perdura por años. Razones como las emergencias económicas, las dificultades para tomar decisiones políticas que siempre caen mal en uno u otro sector de la sociedad , y también temas más formales, como restricciones constitucionales, llevaron a establecer tributos con fecha de vencimiento. Pero la historia suele seguir con la extensión de los plazos de vigencia.

Así, el nuevo esquema transitorio de retenciones será un capítulo de esa dinámica, con final abierto. Según dispone el decreto 793, publicado el martes pasado en el Boletín Oficial y anunciado el día previo por el ministro de Hacienda, Nicolás Dujovne, hasta diciembre de 2020 se aplicará una carga por "derecho de exportación" de 12%, con un tope de $4 por dólar en el caso de los bienes primarios y de $3 por dólar en las ventas al exterior de otro tipo (en la práctica y con el valor actual de la divisa, se aplicarán estos montos fijos y no el porcentaje establecido).

El impuesto que tiene la historia más extensa de prórrogas es el que grava los réditos y que fue creado en 1932, durante la presidencia de Agustín P. Justo y con el telón de fondo de los efectos de la crisis económica mundial. Mucho más conocido ahora como Ganancias, se trata de un tributo que, en la teoría, no es considerado distorsivo por economistas y tributaristas, una acusación que sí pesa, por ejemplo, sobre el impuesto a los movimientos de dinero en el sistema bancario.

Claro que sí es una realidad que, en los últimos años, Ganancias quedó distorsionado por los efectos de la inflación y la falta de una actualización adecuada para evitar un incremento de la carga fiscal sobre los ingresos de las personas alcanzadas. Recién a partir de este año todos los parámetros del impuesto se ajustan de acuerdo con la evolución que muestre un índice salarial y según un mecanismo que quedó establecido por ley, lo cual evita la discrecionalidad política.

Que el nacimiento de un tributo se produzca en una situación de emergencia o que su vigencia sea dispuesta por un período determinado no son aspectos que por sí mismos demuestren cuán adecuado o inadecuado puede ser para la economía y la sociedad (a partir de las políticas tributarias, y al combinarlas con otras estrategias, un Estado puede asumir un rol activo, en mayor o en menor medida, para provocar cambios en la distribución del ingreso).

En el caso de Ganancias, el tributarista César Litvin explica que es un impuesto que existe en todo el mundo, y que el hecho de haber sido creado con vigencia por un año respondió a las posibilidades de establecer normas en materia impositiva que tenía entonces el gobierno central. "A la Nación se le reservaron los impuestos al comercio exterior, mientras que los directos les corresponden a las provincias, porque en ellas se producen los ingresos", comentaba Juan Bautista Alberdi respecto de la Constitución de 1853.

La manera de salvar esa restricción, señala Litvin, fue establecer una carga fiscal por un tiempo determinado y justificarla por un estado de emergencia. Luego, el impuesto se fue prorrogando en forma continua (ahora, por caso, está vigente hasta diciembre de 2022). "Ganancias es muy relevante, es un impuesto que ya está arraigado y tiene garantizada su continuidad; su recaudación en 2017 representó el 5,3% del PBI", sostiene el economista Nadin Argañaraz, director del Instituto Argentino de Análisis Fiscal (Iaraf).

Las distorsiones que sufrió el impuesto en los últimos años hicieron su aporte al alza de la carga tributaria, medida como porcentaje de la recaudación de impuestos sobre el producto bruto interno (PBI). Sumando impuestos nacionales, provinciales y municipales y según relevó el Iaraf, mientras que en 2001 (cuando se creó el impuesto al cheque) ese índice era del 21,4%, en 2013 llegó a un pico de 33,8% y en 2017 fue de 32,7%.

Ganancias es, conceptualmente un impuesto directo cuya creación les había sido reservada en el siglo pasado a las provincias. Diferente es el caso de los tributos vinculados al comercio exterior. Según una reseña histórica publicada en tiempos del conflicto entre el gobierno kirchnerista y el campo a raíz del esquema de retenciones (2008) por el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad (Cippec), en el siglo XIX los derechos de exportación y los aranceles a la importación fueron las principales fuentes de recursos tributarios del fisco nacional. Hacia los años 30, ya en el siglo XX y según cita aquel trabajo hecho por los economistas Lucio Castro y Luciana Díaz Frers, se aplicaron tipos de cambio múltiples, mientras que en la década del 40 las regulaciones del Estado para la venta de productos primarios cumplían el rol de determinar precios.

Los derechos de exportación propiamente dichos volvieron con la autodenominada "Revolución Libertadora", en 1955, según recuerda una reseña histórica del tema elaborada por el economista Guillermo Rossi y publicada en 2015 por la Bolsa de Comercio de Rosario. A partir de entonces, con menor o mayor fuerza y dependiendo de cómo estaba el tipo de cambio, la cuestión formó parte con frecuencia de la agenda económica de los gobiernos, con ajustes de alícuotas y determinación de productos alcanzados o no.

Más allá de los casos de Ganancias y el impuesto al cheque, otro ejemplo de temporalidad superada en la historia tributaria argentina es la suba del IVA. "El impuesto se creó en 1975 con una alícuota del 13% y en reemplazo del impuesto a las ventas, que era nacional, y del impuesto a la actividad lucrativa, que era provincial", explica Litvin. Al poco tiempo, agrega, las jurisdicciones crearon Ingresos Brutos (una suerte de regreso de aquella carga anulada) y la alícuota del IVA se elevó. La última suba, que la llevó del 18% al 21%, se aprobó en 1995 y por un año. Pero esa alícuota es la que hoy sigue vigente.

"Desde que asumió, este gobierno puso eje en bajar la presión fiscal y una de las primeras medidas fue derogar retenciones; ahora, vamos en sentido opuesto", analiza Litvin, que agrega que desde el punto de vista de la situación de emergencia la decisión es justificable. Desde lo conceptual, sin embargo, considera que la carga sobre las exportaciones es mala porque afecta la competitividad de la economía del país. "Y el argentino está incrédulo de que algo que se dice que es transitorio sea así", concluye.

Argañaraz va más allá de las urgencias del momento. Y afirma que sería positivo un cambio sustancial para revertir el desequilibrio fiscal. "Quizás estemos ante un momento de sinceramiento; ojalá el año que viene se discuta cómo vamos a resolver el problema fiscal", dice. Y agrega que sigue pendiente el debate que incluye al menos tres "cómos": cómo gastar eficientemente, cómo organizar el gasto a nivel Nación, provincias y municipios, y cómo hacer para penalizar lo menos posible a la actividad privada.

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