Deuda externa: el legado indebido

En La maldita herencia (Sudamericana), Martín Kanenguiser documenta la historia de la deuda y su impacto en la economía desde 1976; aquí, un anticipo de los capítulos dedicados a su origen y al primer default, motivado por Malvinas
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30 de noviembre de 2003  

La dictadura militar se inició luego del primer shock petrolero que, a partir de 1973, determinó que las grandes entidades financieras internacionales contaran con un fuerte excedente de liquidez, suficiente como para inundar todo el mundo en desarrollo con dólares; un gobierno autoritario y un equipo económico de tinte liberal conformaban un excelente cliente para este torrente de petrodólares.

En 1976 la deuda externa pública era de US$ 6648 millones y los pasivos privados US$ 3091 millones; cinco años más tarde, cuando Martínez de Hoz dejaba su poderoso cargo, el país debía US$ 35.671 millones, un 48% del PBI y un 390,4% de las ventas al exterior, repartidos entre US$ 20.024 millones del Estado y US$ 15.647 millones de la esfera privada.

Una década después, los compromisos externos habían trepado a US$ 61.334 millones.

El equipo económico arrancó con un mix de medidas destinadas a congelar los salarios y restringir la circulación monetaria para contener la suba de precios, que fracasó y obligó al ministro a ordenar, lejos de su ideario liberal, una tregua de precios por 120 días. Con la reforma del sistema financiero de 1977, que liberó las tasas de interés y redujo al mínimo las exigencias para la apertura de entidades bancarias, cambió el foco de la política económica y se sembraron las causas de la crisis que estallaría tres años más tarde.

Tras un fuerte ingreso de capitales registrado en 1979 por las altas tasas internas que permitían una ganancia en dólares del 50% anual, comenzó a encenderse una espiral de desconfianza en torno al esquema de la "tablita" cambiaria. La "tablita" se basaba en la fijación anticipada del tipo de cambio, con un cronograma de devaluaciones decrecientes que debían converger con la tasa inflacionaria en un período de ocho meses y que, al fracasar, disparó una fuerte fuga de divisas a medida que el atraso cambiario se ampliaba.

En 1980, cuando la deuda neta subió en US$ 4500 millones y ya totalizaba los 20.000 millones, los cuatro bancos más importantes del sistema fueron liquidados, con el 12,7% de los depósitos totales en sus arcas, dejando al desnudo millonarios autopréstamos generados por la temible combinación de un esquema de irrestricta apertura financiera y la falta total de supervisión por parte del Banco Central. Tiempo más tarde, Adolfo Diz y sus colaboradores se lamentarían "por los diez chorros que quebraron al sistema" y por las presiones recibidas en la Junta Militar para no investigar al Banco de Intercambio Regional (BIR) --que defraudó a 350.000 ahorristas por un total de US$ 1000 millones-- y al Banco Oddone, generosos contribuyentes de los proyectos económicos del poder militar.

Así, a fin de 1980, mientras se fugaba el 25% de los depósitos, el poder de Martínez de Hoz naufragaba y Videla debía negociar su abandono de la presidencia.

Cuando se produjo la suba de tasas internacionales debido a la estrategia del presidente de la Reserva Federal, Paul Volcker, para frenar la inflación en los Estados Unidos, el Estado nacional ya se había endeudado en el exterior en forma irresponsable a través de las empresas del Estado para un supuesto programa de "inversión pública". En realidad, el plan se utilizó para financiar sobreprecios siderales --un Mundial 78 de US$ 700 millones, centrales atómicas e hidroeléctricas monstruosas como Yacyretá y una "promoción industrial sin industrias", como admitió un funcionario de ese equipo económico, entre otros proyectos-- y costear un programa armamentista desproporcionado para las necesidades del país que, según el Banco Mundial, consumió unos US$ 10.000 millones.

YPF fue el caso emblemático de este proceso de endeudamiento ficticio de las empresas públicas, con US$ 7763 millones de aumento de su deuda neta desde 1976 hasta 1981. En el mismo período el gobierno se esmeró también al endeudar Segba con US$ 2062 millones, ELMA con US$ 1323 millones, Somisa con US$ 1221 millones y Entel con US$ 1177 millones, entre otros ejemplificadores casos de la "eficiencia" administrativa cívico-militar, que no se reflejó en la calidad de los servicios prestados por estas compañías.

Tal vez desgarrado por la culpa de su credo liberal, uno de los funcionarios del equipo económico lanzó una dura acusación contra el régimen una vez que dejó la función pública: "Los militares gastaban a lo loco e inflaban las deudas; era un poder político de mierda, dividido, populista, irresponsable y gastador; Massera era el peor de todos y después venía el resto a pedir lo mismo por la regla tripartita que obligaba a darles a las tres fuerzas la misma cantidad de fondos. Bussi (gobernador de Tucumán) negociaba con un arma sobre la mesa; las Fuerzas Armadas tenían el doble de oficiales de lo que necesitaban y encima se lo pasaban comprando aviones para combatir supuestamente a la guerrilla".

* * *

Desde el 26 de marzo de 1981, ajeno a los planes bélicos del gobierno, (el ministro de Economía) Roberto Alemann comenzó a tejer en el Caribe colombiano la delicada operación para sacar a la Argentina de la cornisa de la cesación de pagos. A cambio, Alemann se comprometió a mantener la deuda pública y a reducir el déficit fiscal en un 2% durante ese año. La realidad rompería con su juramento, ya que a fines de 1982 los pasivos externos del Estado ascenderían a US$ 28.626 millones.

Con menos reparos que Martínez de Hoz para aplicar un programa de ajuste con el objetivo de reducir la inflación, el ministro diseñó un esquema de "racionalización" del gasto público junto con su secretario de Hacienda, Manuel Solanet. Así, Alemann dejó flotar el tipo de cambio, dispuso un congelamiento de los salarios y el recorte de los subsidios a las empresas estatales.

Tras lograr un rápido "compromiso verbal" para la refinanciación de la deuda, el ministro decidió adelantar su regreso dos días con una escala en Bogotá, para arribar el 30 de marzo a Buenos Aires. Sin embargo, las rutas aéreas no favorecieron sus planes y debió penar durante 25 horas entre un avión y otro para llegar al país a través del Brasil. Finalmente, aterrizó la tarde del jueves 1º en el aeropuerto de Ezeiza, donde, ansioso, lo esperaba Solanet para explicarle que el enlace de la Fuerza Aérea con el Ministerio de Economía le había anticipado la noche anterior que el 2 de abril habría novedades importantes en relación con las islas del Atlántico Sur.

Al tanto de la operación militar, Solanet le ordenó al presidente del Banco Central, Egidio Ianella, que girara las reservas internacionales del Banco Central que estaban depositadas en el Banco Central de Inglaterra y en los bancos comerciales de los Estados Unidos.

Agotado por el extenso viaje desde Colombia, Alemann le dijo a Solanet en el aeropuerto que nada pasaría en relación con Malvinas y que necesitaba dormir una siesta en su casa para recuperar fuerzas. A las 19, su colaborador lo despertó por teléfono para reafirmar sus temores, pero Alemann volvió a pedirle calma, hasta que a la una de la mañana del viernes convocaron al ministro a una reunión de urgencia del gabinete nacional a las 7 de la mañana en la Casa de Gobierno para analizar una invasión que él desconocía. Enojado y confundido, Alemann sintió que en un instante su castillo de naipes se derrumbaba: la ansiada lucha contra el déficit y la inflación dejaban paso al gasto militar como prioridad de la política económica.

Puertas adentro del sistema financiero inglés quedarían congelados durante toda la guerra unos US$ 1450 millones de residentes argentinos, incluidos 70 millones pertenecientes a la comisión de compra de armas de la Armada argentina, que un integrante de esa fuerza aún menos informado que Alemann se olvidó de retirar.

Con el apoyo de sus aliados de la OTAN y de la Comunidad Económica Europea, Gran Bretaña dispuso el congelamiento de los fondos argentinos y el embargo de las importaciones de origen nacional. En la Argentina el sector más duro de la Junta Militar pidió como represalia la confiscación de los bienes británicos. Alemann no aceptó, pero sin dudarlo suspendió el pago de los vencimientos de capital de la deuda externa para preservar el nivel de reservas del Banco Central, generando una reacción de histeria entre los banqueros de todo el mundo. Si bien el ministro aseguró que la medida se basaba en el contexto bélico, sus colaboradores más estrechos sabían que la guerra permitiría esconder un default que estaba latente, porque no había dinero más que para pagar uno o dos meses de vencimientos.

Las siguientes opiniones de los ex ministros de Economía forman parte de "La maldita herencia"

José A. Martínez de Hoz (1976-1981)

En el período 1976-1980 pudieron aprovecharse las condiciones del crédito internacional para impulsar el crecimiento del país a través de la realización de obras públicas, reequipamiento de empresas estatales y la fuerte ampliación de la oferta de explotación y exploración de petróleo y gas natural. De acuerdo con cifras oficiales, la inversión pública realizada en el período 1976-1980 alcanzó el históricamente elevado nivel de US$ 50.000 millones. Gran parte de estas inversiones llevaban un componente físico de bienes importados. Precisamente, el aumento de la deuda pública argentina en el quinquenio 1976-1980, de alrededor de US$ 10.000 millones, es equivalente a la quinta parte de la inversión pública realizada en el período.

Lorenzo Sigaut (1981)

Existían, en 1981, dos alternativas: patear el tablero no pagando la deuda, que no tenía sentido, o asumir los costos de una devaluación, con un gran endeudamiento externo. En abril hubo una devaluación fuerte; otra de magnitud similar en junio de 1981; casi enseguida se desdobló el mercado en comercial y financiero. A determinadas deudas el BCRA les reconocía el costo de la devaluación si eran renovadas por un año. También se facilitó la renovación de otras por 540 días. Con seguro de cambio. A tasa fija por 180 días y el resto ajustable por inflación. El overshooting de los ajustes cambiarios y las renovaciones de deuda comenzaba a mostrar resultados equilibrantes hacia fines de 1981.

Roberto Alemann (1981-1982)

Comuniqué públicamente la política de no aumentar la deuda, lo cual implica, en los términos posteriormente definidos por el Tratado de Maastricht, que no registraríamos déficit de las cuentas públicas. Que yo sepa, nadie antes ni después definió la política fiscal en esos términos. Por lo demás, nos ocupamos de renegociar los vencimientos de la deuda con nuevos compromisos, sin aumentar su monto. A ese efecto, negociamos durante la reunión de gobernadores del BID en Cartagena de Indias, Colombia, hacia fin de marzo de 1982, los nuevos créditos con los banqueros para cubrir los vencimientos del año y encontramos buena disposición para esas operaciones que luego resultaron truncadas por el conflicto de Malvinas.

Juan Sourrouille (1985-1989)

La clave para su negociación fueron los programas de saneamiento de las cuentas fiscales, un programa de privatizaciones monitoreado por los organismos internacionales y los controles legales propios a los que se incorporaron comisiones bicamerales del Congreso. De todo ello surge, en primer término, el decreto 435, que establece la racionalización administrativa más profunda que se haya llevado a cabo hasta ese momento, lo que despierta el apoyo de sectores internos y externos. Además comienza el proceso de privatizaciones. A partir de agosto de 1989, se decidió girar en concepto de pago -y como una muestra de la decisión de honrar los compromisos- la suma de US$ 40 millones que en octubre pasaron a US$ 70 millones mensuales.

Antonio Erman González (1989-1991)

La clave para su negociación fueron los programas de saneamiento de las cuentas fiscales, un programa de privatizaciones monitoreado por los organismos internacionales y los controles legales propios a los que se incorporaron comisiones bicamerales del Congreso. De todo ello surge, en primer término, el decreto 435, que establece la racionalización administrativa más profunda que se haya llevado a cabo hasta ese momento, lo que despierta el apoyo de sectores internos y externos. Además comienza el proceso de privatizaciones. A partir de agosto de 1989, se decidió girar en concepto de pago -y como una muestra de la decisión de honrar los compromisos- la suma de US$ 40 millones que en octubre pasaron a US$ 70 millones mensuales.

Domingo Cavallo (1991-1996)

Luego de lanzado el plan de convertibilidad de la moneda logramos que se aprobara en el Congreso Nacional la Ley de Consolidación de Pasivos, que permitió reconocer y refinanciar toda la deuda interna, particularmente la adeudada a jubilados, proveedores y

provincias. El plan Brady permitió la refinanciación de la deuda externa. Durante el año 1995, como consecuencia de la crisis del "tequila", incurrimos en déficit fiscal significativo por primera vez en ese período. Este déficit se financió con endeudamiento con organismos multilaterales, porque los mercados financieros, que se habían abierto para la Argentina en 1993, volvieron a cerrarse.

Roque Fernández (1996-1999)

Cuando asumí el cargo de ministro, la deuda argentina estaba en situación normal. Como presidente del BCRA participé en el acuerdo con acreedores de la deuda en default que venía de la década del 80. De esta negociación surgieron los bonos Brady, que continuaron en situación normal durante toda la década. En mi gestión no hubo refinanciación de deuda. Se cumplieron todas las metas con el FMI y la Argentina mantuvo acceso al mercado de bonos. Se colocaban nuevos bonos cuando vencían los bonos vigentes. Al final de mi gestión, la Argentina mantenía pleno acceso al mercado de capitales con el riesgo país cayendo después de la abrupta suba de principios de 1999 como consecuencia de la devaluación de Brasil.

José Luis Machinea (1999-2001)

El aumento de las tasas de interés internacionales en el segundo trimestre de 2000, la falta de crecimiento y, sobre todo, la crisis política del gobierno que culminó con la renuncia del vicepresidente Alvarez, volvieron a generar incertidumbre sobre la capacidad de pago de la deuda. Para reducir la incertidumbre negociamos y obtuvimos el mayor crédito internacional de la historia de la Argentina, de US$ 20.000 millones, de los organismos internacionales de crédito y del gobierno de España (US$ 1000 millones) y un compromiso del sector privado de aportar recursos a tasas de mercado por otros US$ 20.000 millones. En ese momento la deuda era equivalente al 49% del PBI.

Domingo Cavallo (2001)

Como los mercados voluntarios de crédito se fueron cerrando a lo largo de 2001, debimos plantear un esquema de reestructuración de deuda que comenzó con el megacanje en mayo, por casi US$ 30.000 millones de capital, siguió con la reestructuración de US$ 55.000 millones de deuda nacional y provincial en diciembre de 2001 y debió haberse completado con la reestructuración de los US$ 45.000 millones restantes, en manos de acreedores no oficiales del exterior, para enero de 2002. La reestructuración que pudo completarse permitió bajar la factura de intereses de US$ 14.000 a US$ 10.000 millones. Si se hubiera completado la reestructuración, la reducción hubiera llevado la factura total de intereses a US$ 7000 millones.

Jorge Remes Lenicov (2002)

Se puso orden legal con el asesoramiento del estudio de abogados de nuestro país en Nueva York, se envió una carta pública a los acreedores que definía la situación como un diferimiento de los pagos y no de moratoria o de suspensión unilateral. Por un decreto se estableció un orden de prioridades de los pagos del sector público, del cual se desprendía el diferimiento de cualquier otro pago no contemplado en él. Se comenzó a trabajar en la selección de una entidad financiera internacional para que asesorara en la estrategia de abordaje a diferentes tipos de acreedores. Además, se había estipulado el procedimiento, se comenzaba a tener un acercamiento con los acreedores y se iniciaron las negociaciones para llegar a un acuerdo.

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