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El desafío de la gestión de gobierno

Por Sergio Berensztein Para LA NACION
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22 de septiembre de 2004  

El presidente Néstor Kirchner comenzó finalmente a gobernar. “Hechos, no palabras”, parece haberse dicho a sí mismo y a su todavía estrecho núcleo de colaboradores. Pondrá sus esfuerzos en áreas clave como la educación, el trabajo, las obras públicas y la relación con los acreedores. Si a esto se le suman la seguridad y la cuestión de los piqueteros, temas acerca de los cuales el Presidente ya había ordenado cambios, se trata de una agenda que expresa y responde a claras demandas de la ciudadanía.

El Presidente profundizó de este modo el giro pragmático que comenzó en mayo último con la nueva propuesta de reestructuración de la deuda, acentuó con la salida de Gustavo Beliz del gabinete (luego del ataque a la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires, una de las manifestaciones más alarmantes que se recuerden de la impotencia del Estado para hacer cumplir la ley) y se completó con el renovado entendimiento con Eduardo Duhalde. En el ínterin, cambiaron también las relaciones con las Fuerzas Armadas y con las autoridades de la Iglesia Católica, ahora mucho más circunscriptas a lo que sugieren los manuales de ceremonial.

Puede argumentarse que aquella agenda es incompleta. Por ejemplo, parece dilatarse una vez más la ya demorada reforma política, a pesar de los anuncios oficiales. Puede objetarse también, como lo hizo The Economist en un artículo reciente reproducido por este diario, que Kirchner no dialoga lo necesario con el resto de los actores políticos ni tiene la vocación de alcanzar consensos.

Pero la imagen de aquel presidente que hacía del desplante, la reinvención del pasado y la iracundia atributos esenciales de su concepción del poder queda ahora desplazada por la de un Kirchner abocado a la gestión. Sigue obsesionado como antes por los datos y por los tiempos demasiado lentos de la función pública. Pero está mucho más interesado en responder a las demandas de la ciudadanía que a las críticas –justas e injustas– que con menos tibieza se escuchan en los medios de comunicación.

Aquel era un Kirchner “estratégico”: necesitaba acumular poder, reconstruir la autoridad presidencial, desarrollar reputación de líder decidido. Este Kirchner también lo es: se aproxima un nuevo turno electoral y la sociedad habrá de juzgar su administración. Un buen resultado energizará la segunda parte de su mandato y acrecentará sus chances de reelección. Por el contrario, una derrota o incluso un triunfo pírrico disparará la pugna por la sucesión, dentro y fuera del justicialismo. Así es la democracia, así es la vida.

El Presidente pretende que la sociedad se exprese sin tibieza, que juzgue si está de acuerdo o no con su gestión. Hombre de apuestas fuertes, ya no propone esas intrépidas rupturas con el pasado ni las aventuras movimientistas de la ahora desteñida transversalidad. Quiere que la ciudadanía le ratifique su confianza como jefe de la administración o que comience a buscar un reemplazante.

¿Tendrá tiempo de mostrar resultados concretos de aquí al momento en que concurramos a las urnas?

Hasta hace poco se especulaba justamente con un adelantamiento del calendario electoral para “adaptarlo” al ciclo económico. Si efectivamente estuviéramos frente a un amesetamiento de la recuperación económica, como sugieren los guarismos del segundo trimestre, y esto implicara una eventual desmejora relativa de las expectativas, cuanto antes se vote, mejor. Por el contrario, ahora se habla de votar en octubre y todos el mismo día, para “nacionalizar” de este modo la elección.

Ocurre que la gestión de gobierno no es una labor sencilla. Aunque existan voluntad y decisión política para avanzar en esa dirección, hay innumerables problemas y desafíos por superar. Es una tarea siempre engorrosa, a menudo incluso estéril, sobre todo frente a un aparato estatal tan desorganizado y débil y, como es evidente, frente a las enormes, aunque sensatas, demandas de la sociedad.

La gente reclama trabajo, seguridad, justicia, educación, salud y un sistema político que funcione como tal. No parece demasiado, pero satisfacer esas demandas consumirá, con suerte, una generación que efectivamente se proponga alcanzar esos objetivos. Reconozcamos que para la Argentina de hoy se trata de una utopía.

¿Podrá el Presidente manejar esas expectativas? ¿Se contentará simplemente con iniciar la larga marcha de la reconstrucción del país? ¿Lo premiará la gente, y la historia? Está comenzando la batalla más dura y decisiva de su carrera política. Su suerte está echada. La del país, también.

Esfuerzo y lucimiento

Que el Presidente haya decidido focalizar en la gestión de gobierno no es sólo una novedad –como decíamos– con respecto a las prioridades de la primera parte de su administración, sino también con los usos y costumbres de la decadente política vernácula.

La gestión de gobierno no suele entusiasmar a los políticos argentinos, acostumbrados a los discursos, las negociaciones en la penumbra y un cierto fatalismo. Por el contrario, gestionar se asocia a la monotonía: sin la adrenalina de los conciliábulos, las operaciones de prensa, los secretos cortesanos y las cámaras de TV.

Pocos creen que las elecciones se definen por la calidad de la política pública, aun en cuestiones prioritarias para la sociedad. Y también es cierto que a la hora de decidir su voto unos pocos se toman el trabajo de revisar seriamente lo que hace el Estado con el dinero de los contribuyentes. La cultura política de la ciudadanía no puede ser muy distinta de la de sus dirigentes.

Por eso, con unas pocas excepciones, la mayoría de nuestros políticos prefieren confiar en otros mecanismos para intentar seducir a los votantes. Así, la popularidad de un candidato, el gasto social mal o bien aplicado, la supuesta eficacia de los “aparatos” y la creatividad e impacto de la propaganda electoral son concebidos como variables mucho más determinantes que los opacos resultados que puedan obtenerse gracias a una buena gestión.

Para peor, algunos políticos que han tenido experiencias importantes al frente de organizaciones estatales complejas son plenamente conscientes de que gestionar bien es siempre difícil y de que, en definitiva, una decisión política puede borrar de un plumazo años de esfuerzos y perseverancia.

Esto es típico en todas las democracias modernas, no es sólo un problema argentino. De hecho, la experiencia acumulada al respecto permite extraer las siguientes lecciones:

1. Todos los gobernantes priorizan el ciclo electoral para planificar su acción y definir sus prioridades. Esto condiciona las decisiones de gasto e inversión pública, las estrategias de política monetaria y fiscal y hasta los cambios en los elencos ministeriales. También hay “desviaciones” en la asignación de recursos con criterios territoriales de acuerdo con alianzas electorales a menudo efímeras.

2. Los gobernantes concentran sus esfuerzos en un par de temas de política pública por los cuales pretenden ser juzgados y eventualmente recordados. Los eligen en función de las preferencias de los ciudadanos y de la posibilidad de mostrar resultados favorables antes de las siguientes elecciones.

3. Siempre hay crisis o acontecimientos inesperados que requieren cambiar los planes originales. Estas coyunturas ponen en juego la reputación y el liderazgo de los gobernantes. En particular, es necesario comunicar con claridad la estrategia por seguir para enfrentar la crisis, pues la sociedad (que siempre es muy sensible a los mensajes de sus gobiernos) necesita más certidumbre que de costumbre. Estas crisis se consideran buenas oportunidades de relanzamiento, compensando el desgaste natural que produce el ejercicio del gobierno más algún error que nunca falta.

4. Gobernar nunca ha sido una tarea sencilla, pero se tornó particularmente compleja en las últimas décadas como consecuencia de sociedades cada vez más y mejor informadas y, por ende, más críticas. En el contexto de la crecientes restricciones fiscales, tomar decisiones representa un desafío que a menudo conviene postergar. Es por eso que los gobiernos suelen preferir el statu quo, aun ante cuestiones cuya postergación puede provocar consecuencias más difíciles de abordar en el futuro.

5. Los gobiernos deben estar compuestos por equipos de trabajo con experiencia y habilidad probada en las áreas más críticas del Estado, sobre todo para elaborar propuestas que sean implementables por burocracias que pocas veces son lo suficientemente dinámicas y competentes.

6. Siempre surgen resistencias que entorpecen la acción de gobierno y tornan más parsimoniosos los avances que se puedan lograr. A veces son meramente burocráticas; otras devienen de problemas políticos del elenco gobernante (las famosas “internas”). Pero también la oposición trata de entorpecer la labor de los gobiernos en función de sus propios intereses, incluso (¡otra vez!) los electorales. Es que no solamente los gobernantes piensan en el ciclo electoral, sino también todos aquellos con ambición y vocación de poder.

De este modo, no sorprende que los gobiernos contemporáneos encuentren tan complejo concretar los objetivos que se proponen. En verdad, es infrecuente encontrar gobiernos realmente exitosos, aun en contextos socioeconómicos relativamente favorables. Muchos pueden mostrar algún éxito puntual que a menudo resulta pasajero. Algunos pocos pasarán a la historia por algún hito que muchos contemporáneos no valorarán en toda su magnitud.

Si es entonces tan difícil gobernar, incluso en países más razonables y “normales” que la Argentina, ¿qué puede esperarse del gobierno del presidente Kirchner? En las últimas semanas le imprimió un cambio no menor al enfoque general de su gobierno. Pero ¿tendrá el efecto buscado? ¿Podrá el electorado tener los elementos de juicio como para evaluar resultados concretos?

Hasta hace pocas semanas, el Presidente trató de compensar su limitada legitimidad de origen por una particular forma de entender la legitimidad de ejercicio: mucha presencia mediática, el retraso de decisiones políticamente costosas y la recuperación de la capacidad de iniciativa del Estado (con algunos excesos y discrecionalidades a veces preocupantes). Ahora apuesta a vigorizar la gestión de gobierno y a ejercer la autoridad acumulada hasta el momento para resolver problemas concretos.

¿Podrá hacerlo manteniendo su estilo de liderazgo actual, vale decir, sin un equipo de trabajo con la versatilidad y la destreza como para desarrollar una agenda compleja de gobierno? ¿Tendrá la habilidad para coordinar una plan de trabajo ordenado, que evite las superposiciones y las fricciones entre sus principales ministros?

En esta nueva etapa, Kirchner se chocará más temprano que tarde con una realidad exasperante: el aparato del Estado en el que tanto confía para moderar los desequilibrios existentes en materia distributiva es uno de los principales generadores de inequidad e inestabilidad económica, política y social. Han pasado demasiadas décadas en que nadie se preocupó en serio de construir capacidad estatal genuina para motorizar el desarrollo. En particular, el Estado tiene la obligación de proveer bienes públicos de calidad. No lo hace, por eso muchos dudan de que pueda abarcar otras funciones regulatorias e incluso empresariales con un mínimo de eficacia.

El Presidente está decidido a gestionar. El Estado no está preparado para eso. ¿Cómo resolverá este dilema?

Seremos todos testigos y de algún modo protagonistas de uno de los desafíos más trascendentes y vitales de toda la administración Kirchner.

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