Quién decide sobre el casino flotante

Por Félix V. Lonigro Para LA NACION
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13 de abril de 2005  

Una de las noticias que más amplia difusión tuvieron en los últimos días es aquella según la cual un juez del fuero contencioso administrativo y tributario de la ciudad de Buenos Aires (Dr. Roberto Gallardo), al declarar la inconstitucionalidad de un convenio suscripto en 2003 entre la Lotería Nacional Sociedad del Estado y el Instituto de Juegos de la ciudad de Buenos Aires ordenó al gobierno porteño clausurar el barco-casino anclado en el Río de la Plata a la altura de Puerto Madero y a prohibir el funcionamiento de las llamadas máquinas tragamonedas que funcionan en el Hipódromo Argentino de Palermo.

Esta cuestión, cuyo eje central consiste en determinar quién tiene la potestad de explotar y administrar el juego en el territorio de la ciudad de Buenos Aires, torna indispensable analizar, independientemente de la actividad lúdica, cuál es el estatus jurídico-constitucional de la ciudad, sobre todo después de la reforma constitucional de 1994.

El reducido espacio que ofrece una nota de estas características puede ser insuficiente para efectuar una análisis profundo de la cuestión; sin embargo, no lo es para ilustrar genéricamente a un ciudadano alejado de los temas jurídicos, pero que conserva el interés y el derecho de saber cuál es el rango constitucional de la ciudad en la que vive o en la que están radicadas las autoridades nacionales.

Como se sabe, la Constitución Nacional dispone que el sistema político imperante en la Argentina es el democrático representativo, republicano y federal. Que el régimen sea federal significa que existe una descentralización territorial del gobierno, es decir que coexisten dos niveles de autoridades:las nacionales o federales o centrales, que desarrollan sus competencias en todo el territorio de la Nación, y las locales o provinciales, que ejercen sus atribuciones en los respectivos territorios.

De manera tal que puede hablarse de un Estado nacional federal (entre cuyos componentes está el gobierno central) y de varios Estados locales que tienen autonomía, es decir, facultad para dictar sus propias constituciones y normas, elegir a sus propias autoridades (que son los gobiernos locales) y regirse por ellas. Esos Estados, en la Argentina, reciben el nombre de provincias.

Hasta 1994 funcionaba la clásica expresión "gobierno nacional independiente, provincias autónomas y municipios autárquicos", aunque, en rigor de verdad, las provincias podían decidir si sus municipios eran autárquicos (concepto que refiere a la autosuficiencia financiera) o autónomos. Sin embargo, desde entonces, la Constitución Nacional obligó a las provincias a asignar autonomía a los municipios. Y como si eso fuera poco también convirtió a la ciudad de Buenos Aires (territorio en el que residen las autoridades nacionales, por lo tanto Capital Federal) en un ente territorial y políticamente autónomo, asignándole un jefe de gobierno (órgano ejecutivo), una Legislatura (órgano legislativo) y un órgano judicial.

Entonces, desde 1994 la Constitución Nacional prevé la existencia de provincias autónomas (con una autonomía bien amplia dada por la propia Carta Magna), de municipios autónomos (con una autonomía cuyo alcance es regulable por cada provincia) y de una ciudad autónoma (la de Buenos Aires), cuya autonomía deriva directamente de la Ley Fundamental (art. 129), caracterizada por no ser tan amplia como la atribuida a las provincias, pero tampoco susceptible de ser limitada a su mínima expresión, tal como una provincia lo puede hacer con sus municipios.

¿Qué es entonces la ciudad de Buenos Aires?, una ciudad con régimen mixto e indefinido, ubicada jurídicamente entre las provincias y los municipios.

Podría decirse que se parece a una provincia en la medida en que puede ser intervenida federalmente, que recibe fondos de la coparticipación federal, que está representada en el Senado de la Nación y que su pueblo, como tal, elige autoridades nacionales (diputados y senadores). Pero no por ello es una provincia, y al no serlo sus autoridades no pueden invocar derechos preexistentes a los de la Nación misma.

Obsérvese que la Constitución Nacional fue escrita, en 1853, "por voluntad y elección de las provincias" que componían a la entonces disgregada Nación Argentina (constituida de hecho, desde 1820, como una verdadera confederación). Por lo tanto fueron las entonces trece provincias argentinas (más la de Buenos Aires, a partir de 1860) las que dictaron la Constitución Nacional, crearon autoridades nacionales y les asignaron atribuciones, pero reservándose las propias, bajo una fórmula según la cual lo eran todas las potestades no atribuidas expresamente el gobierno central.

Las provincias son, pues, anteriores a la Nación organizada en 1853/1860, y sus facultades son originarias. Las nueve provincias que se crearon desde entonces, y hasta 1985 (año en el que surgió la de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur), también gozan de ese estatus, porque la propia Carta Magna autorizó al Congreso a crear nuevas provincias. Pero la ciudad de Buenos Aires, aun cuando tenga algunas características típicas de una provincia, no lo es. Y no lo es porque sus atribuciones son derivadas (no originarias) y porque fue concebida por el constituyente reformador de 1994 (que ejerció el poder constituyente derivado) como algo distinto, teniendo en cuenta que en su territorio habitan las autoridades federales.

Es cierto que hoy la ciudad de Buenos Aires es autónoma y que si la Capital Federal se trasladara, el territorio de aquélla no regresaría nuevamente al dominio de la provincia de Buenos Aires, tal como hubiera ocurrido si el proyecto del ex presidente Raúl Alfonsín (anterior a la reforma constitucional de 1994) se hubiese concretado. Pero también es cierto que los municipios revisten la categoría de autónomos (hasta podrían tener policía y Constitución propias) y sin embargo a nadie se le ocurriría, por ello, compararlos con una provincia.

Es por eso que la ciudad de Buenos Aires no puede considerarse depositaria de las potestades no conferidas expresamente al gobierno central, tal como lo hacen las provincias. Es exactamente al revés, y por lo tanto sus facultades derivan de la misma Carta Magna y de las leyes federales que la reglamentan. Si los constituyentes de la ciudad de Buenos Aires redactaron una Constitución local cuyo articulado excede esas potestades derivadas los jueces, deberán evaluar su inconstitucionalidad en la medida en que algún afectado lo solicite.

En este punto, retomo la noticia disparadora de este análisis jurídico-constitucional para poner de manifiesto lo siguiente: el derecho de explotar el juego en el ámbito de la Capital Federal no es una facultad delegada por el gobierno de la Nación a la ciudad de Buenos Aires, por lo tanto sus autoridades no pueden ejercerlo ni sus jueces pronunciarse sobre ello, a riesgo de incurrir en una flagrante contradicción con postulados del ordenamiento jurídico federal, cuya cabeza es la Constitución Nacional.

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