Claroscuros en las políticas de protección social

Estamos en época de balances. Los 35 años de la nueva democracia y los 3 años del gobierno actual, ambos aniversarios recientes, son algunos de los motivos. Es claro que la situación social y la desigualdad son la cara más visible del saldo negativo que arrojan los últimos tiempos. En consecuencia, la calidad y el impacto de las políticas públicas deberían estar en el centro de la atención. Sin embargo, poco se discute de políticas y se queda en calificaciones (o descalificaciones), poniendo todo en blanco o en negro.

Ciertamente, el Gobierno no logró impulsar cambios importantes. Pero sería injusto descalificarlo de manera absoluta. No podemos atribuirle ser el causante de problemas que son de larga data (y que muchas veces fueron agravados por reformas inconvenientes y escasamente debatidas). Además, esta gestión tiene algunos logros indiscutibles: la reducción del déficit fiscal desde niveles exorbitantes y la monumental reconstrucción de las estadísticas son, en la economía, elementos centrales para pensar y diseñar reformas en políticas.

Del otro lado de la balanza, si bien es cierto que el último año estuvo dominado por la necesidad de estabilizar la macro, también lo es que en los primeros dos años, cuando las urgencias de la macro no aparecían como tan apremiantes y el Gobierno ensayaba soluciones gradualistas, tampoco se discutieron importantes reformas estructurales. La mayor preocupación que parece haber predominado en las políticas públicas fue la reducción de impuestos (que no es precisamente la mejor manera de asegurar el equilibrio fiscal...).

Como siempre, el blanco y el negro son colores que anulan el debate de políticas alternativas. A modo de ejemplo, haré referencia a dos políticas de protección social que deberían ocupar un lugar privilegiado entre las prioridades de cualquier gobierno: la previsión social y la salud.

En el sistema previsional, el principal problema no es la cobertura, sino la sostenibilidad y la necesidad de transparencia y previsibilidad. En este tema, el Gobierno fue a los tumbos, combinando subas del gasto (como la que implica la ley de reparación histórica) con la incorporación del derecho a una prestación universal y el cambio del índice de movilidad. Atendiendo a la necesidad de una reforma estructural, llama la atención que, a la caída en el financiamiento que dispuso la Corte (con la devolución a las provincias del 15% de los recursos coparticipables), el Gobierno sumó el desfinanciamiento que implica la programada desafectación de recursos tributarios al sistema y la mucho más discutible introducción de un monto no imponible para calcular las contribuciones patronales.

Esta reforma significará una fuerte reducción de recursos para el financiamiento del sistema previsional. Y echaría por tierra la meta de construir un sistema contributivo suficiente y sostenible. En una mirada de mediano plazo, los cambios mencionados solo se condicen con un escenario de fuerte conflictividad futura con las provincias, para volver a tomar financiamiento a partir de la coparticipación en la construcción de un sistema semicontributivo de dudosa sostenibilidad, o bien con un escenario de desaparición de la lógica contributiva. Sin duda, estaríamos en presencia de un modelo de Estado mínimo y asistencial. Si al menos, todo se discutiera abiertamente...

En el caso de la salud, sus esquemas de financiamiento y de organización institucional derivan en una injustificada e injusta segmentación de derechos entre los destinatarios de las políticas públicas. La cobertura a cargo del Estado está descentralizada en jurisdicciones con muy diferentes capacidades. Y las necesarias políticas nacionales compensadoras, si bien son importantes (planes Sumar, CUS Medicamentos y otros) son claramente insuficientes. En un país donde el gasto total en salud es superior a 10% del PBI, el presupuesto de la Nación es de solo 0,5% del producto.

Además de la segmentación regional, existe la división resultante de la obligación de los trabajadores de hacer aportes a seguros de salud que dan coberturas muy diferentes. El segmento más importante es el de las obras sociales que, a diferencia de lo que pasa en otras partes del mundo, brindan una cobertura asociada al nivel de ingreso del trabajador. Y algo que agrava la situación (desde el punto de vista de la equidad) es que desde hace algunos años se puede usar el aporte obligatorio como parte de pago de un seguro privado.

El sistema ha perdido los componentes solidarios y poco queda de social en estos seguros de salud. El PAMI concentra la mayor cantidad de pacientes con mayores demandas. Allí se evidencia que la segmentación entre la cobertura para activos y pasivos involucra una dificultad para desarrollar acciones de medicina preventiva y concentra los riesgos en una sola institución. Y hay más segmentos sin regulación (institutos provinciales, Poder Judicial, Congreso de la Nación, universidades y Fuerzas Armadas y de seguridad). La gran ineficiencia e inequidad del sistema generan un elevado gasto de bolsillo y en seguros privados que, adicionalmente, están débilmente regulados.

Si bien en los últimos tiempos hubo algunas reformas importantes, como los cambios en las compras de medicamentos (en especial, por parte del PAMI) y avances en planes preexistentes (como el Sumar) no existe una visión integral ni se discutieron reformas estructurales para enfrentar problemas que, además de afectar el bienestar de la población, involucran el despilfarro injustificado de recursos.

A partir de estos ejemplos (que podrían ser ampliados a casi todas las áreas de políticas públicas) podemos ver que los problemas estructurales son enormes y se manifiestan en un nivel de gasto que no admite una situación social con el actual nivel de carencias. En lugar de atacar los problemas de fondo, desde hace décadas los gobiernos (y la sociedad) prefieren parches de corto plazo. Antes, la excusa era la insuficiencia de recursos.

Desde la salida de la crisis de 2001, el gasto público aumentó casi 20 puntos porcentuales del PBI y las falencias estructurales no fueron atacadas. La crisis actual es un impedimento para muchas acciones, pero no es excusa para no debatir y no buscar consensos para soluciones de largo plazo.

Economista, investigador del Instituto Interdisciplinario de Economía Política de Buenos Aires, UBA-Conicet

Oscar Cetrángolo