Depósitos aduaneros controlados y equitativos

Recientemente las autoridades aduaneras revelaron maniobras con contenedores que ingresaban a depósitos aduaneros para pasar luego al circuito económico interno sin cumplir con los debidos controles. En estas prácticas habrían estado involucrados depositarios, exportadores, importadores y personal de la propia AFIP-DGA, dando lugar a denuncias por contrabando. Estas graves situaciones así como otro tipo de irregularidades llevaron a la actual administración a revocar habilitaciones a algunos depósitos y a dictar la Resolución General 3871 estableciendo nuevas normas para los depósitos aduaneros.

Las reflexiones que siguen se refieren a esta reglamentación y apuntan a la situación de base que determina las funciones que aduana, depositarios y usuarios deben cumplir en un servicio de guarda y custodia en el que está comprometido el interés público pues, careciendo la mercadería de libre circulación en el país, se garantiza que hasta que se autorice su libramiento, la aduana goce de derecho de retención sobre ella hasta que se paguen o garanticen los créditos tributarios y penas pecuniarias y que no pueda ingresar al mercado interno, o salir de él, mercadería prohibida.

Hace menos de 30 años los depósitos aduaneros eran del Estado y sólo en casos de necesidad se le permitía arrendar almacenes privados para habilitar su uso con mercadería extranjera, sin exigir más inversión que la existente cumpliendo mínimas exigencias de seguridad. Esa excepcionalidad implicaba la precariedad de su habilitación. A fines del siglo XX se llamó a colaborar al capital privado manteniendo la precariedad pese a las mayores exigencias requeridas que fueron incrementadas al comienzo de este siglo ante el auge del terrorismo y el narcotráfico. Así, las autoridades aduaneras extremaron las medidas de seguridad y exigieron a los depositarios, además de obras civiles, básculas para camiones y sistemas y equipos informáticos para el servicio aduanero, la adquisición de sofisticados equipos de escáneres para detectar el contenido de bultos y contenedores, así como circuitos cerrados de televisión.

La nueva norma ahonda esta tendencia que demanda equipos e instalaciones de alto costo que reducen superficies destinadas originariamente a almacenaje.

A ello se añaden, además, nuevas obligaciones pues los depositarios deben hacerse cargo del almacenaje de mercadería en rezago, costo de la destrucción de la que fuera prohibida o no pudiera ser importada a plaza y, sobre todo, brindar sus servicios en forma gratuita a la AFIP, cediéndole a su requerimiento espacios físicos de almacenaje. En términos de contratos administrativos, aun los instrumentados a través de permisos, el "interés público" prevalece sobre el interés del cocontratante lo que legitima que la administración pueda cambiar los términos pactados si así lo requirieren las nuevas necesidades, pero hay límites para esos cambios que provienen de principios constitucionales de respeto a la propiedad en un marco razonable.

Si al depositario se le exigirán determinadas inversiones, un principio de justicia requiere que se mantenga en la mayor medida de lo posible cierta equivalencia entre las ventajas que se le otorgan y las cargas y riesgos que se le imponen y que ellas sean previsibles a la hora de contratar. En todo contrato administrativo de esta índole, la inversión se justifica cuando el cocontratante cuenta con un tiempo que le permita al menos amortizar su inversión. La duración de la habilitación y la magnitud de las cargas y costos son pues, elementos esenciales para establecer los límites de las obligaciones de cada parte en esta relación jurídica.

La resolución fija un plazo para la habilitación no mayor a 5 años, limitando el concepto mismo de precariedad, vencido el cual el depósito debe desocuparse aun para pedir su renovación. La mercadería desplazada de los depósitos a los que se les termina o revoca la habilitación debe trasladarse a otros lugares habilitados, lo que da sentido a que la AFIP pretenda disponer gratuitamente de los servicios de los depositarios en actividad, lo que para éstos se traduce en pérdidas por uso de instalaciones, personal, equipamiento, gastos generales, tasas e impuestos sin retribución alguna. Por otra parte no se garantiza que esa carga sea asignada equitativamente entre los diferentes depositarios según sus capacidades.

Estas pérdidas aliviarán el presupuesto de la AFIP haciendo del depositario un contribuyente de hecho para fondear un reequipamiento aduanero que, más que para la guarda de los bultos o contendores, sirve para controlar lo que existe dentro de ellos; con el peligro de que este ejemplo puede replicarse en una nueva traslación, vía tarifa, hacia el usuario, último eslabón convertido en contribuyente sin ley.

Correcciones

Al lado de aciertos de la nueva reglamentación como el nuevo procedimiento que reivindica el derecho de defensa en juicio, se encuentran puntos en el ámbito operativo que merecen alguna corrección. La norma establece que: el depositario no permitirá el ingreso de mercaderías que no cuenten con las autorizaciones de organismos de aplicación en la materia y con la documentación que contenga su descripción y la identificación de los responsables de su disposición. Difícilmente podrá aplicarse esto a los depósitos provisorios de importación cuya función apunta a que el buque o aeronave pueda descargar en algún lugar para proseguir su itinerario mientras su titular es anoticiado y se presente a aceptar la consignación y declararla aduaneramente.

En cuanto el primer supuesto, no admitir que el transportista pueda bajar e ingresar la mercadería al lugar de depósito por carecer de una certificación del país de arribo, es incompatible con la razón de ser del depósito provisorio de importación tal como fue concebido en el Código Aduanero en línea con la Convención de Kyoto de la Organización Mundial de Aduanas. Si no se permite bajar del vehículo la mercadería destinada a este lugar antes de comenzar su control se coloca al transportista en una situación imposible: no puede bajar la mercadería, no puede llevársela ni puede hacerla desaparecer.

En cuanto al segundo caso, en el momento del ingreso el responsable de la mercadería es el transportista, cuyos datos figuran en el manifiesto de carga sobre el cual se extiende el recibo en depósito; pero en ese momento no suele conocerse con certeza la persona que tiene la disponibilidad jurídica de la mercadería; esto se sabrá cuando el destinatario o su cesionario se presenten a aceptar la consignación y solicitar una destinación aduanera.

En otras épocas este tipo de reglamentaciones a nivel operativo eran objeto de consultas previas en el seno del Consejo Consultivo Aduanero oyendo la opinión del sector privado en un ambiente de colaboración recíproca antes de la decisión de la autoridad aduanera. Hacemos votos porque esa buena práctica se restablezca porque dio frutos positivos dando estabilidad a las normas y ahorrando padecimientos innecesarios al principal perjudicado, que es el comercio exterior de nuestro querido país.

El autor es abogado especializado en derecho aduanero y redactor del Código Aduanero

Los puntos sobresalientes del nuevo régimen

La resolución 3871/16 de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), que rige desde el 3 de mayo último, modificó el régimen de habilitación y actualización de permisos para operar los depósitos fiscales y derogó la norma que los regía (resolución ANA 3343/94).

Entre los principales puntos se destacan cinco:

1) Los plazos de vigencia de las habilitaciones quiebran el concepto de precariedad de la habilitación. Son conceptos contrapuestos. Si el Estado no está obligado a respetar el plazo que fijó, éste carece de sentido.

Otorgado un plazo de habilitación, no es admisible una revocación antojadiza, y la autoridad que revoque deberá justificar esa medida.

Si no pudiera fundarla, el acto carecería de causa dando lugar a la reparación del daño que causare.

2) El permisionario asume los costos de la guarda, custodia, destrucción y demás gastos que implican la mercadería en situación de rezago; sin embargo carece de facultades para urgir su subasta o destrucción, debiendo tolerar que esa mercadería siga ocupando lugar en su depósito.

Por su parte, la aduana no suele ser diligente para decidir su subasta o destrucción, agravando el perjuicio del permisionario que resulta impotente para impedirlo o disminuirlo.

3) El permisionario del depósito aduanero tiene derecho a una retribución por la prestación concreta del servicio a través de una tarifa que se refleja en una lista de precios por sus servicios.

Si bien de esa manera se retribuye un servicio de interés público, éste no es pagado por la Aduana sino por el usuario (usualmente el importador o exportador).

4) La colaboración del permisionario para cumplir servicios en que está comprometido el interés público, implica para el primero un beneficio que lo motiva a comprometerse en la inversión y riesgos que ello implica.

Es de toda justicia que se mantenga cierto equilibrio en la ecuación económica existente al concertar esa relación jurídica.

Cuando el Estado altera esa ecuación agravando los costos o incrementando los riesgos, suele equilibrarse mediante un incremento de la tarifa, que es soportada finalmente por el usuario.

5) Cuando los errores de apreciación de la aduana le impiden al usuario el retiro de la mercadería en el tiempo oportuno, generando tarifas, pérdidas de oportunidad comercial y riesgo de obsolescencia y luego se demuestra que esa detención carecía de sentido, el artículo 1042 del Código Aduanero ordena, con toda justicia, que no se cobre al usuario las tarifas durante ese lapso.

Sin embargo ni el servicio aduanero ni el permisionario son proclives a resarcir al usuario por esos perjuicios. La responsabilidad por ese costo es una asignatura pendiente que todas las reglamentaciones han eludido afrontar, lo que también sucede con la Resolución General 3871.

Sin licencia

A principios de marzo, las auditorías ordenadas por el director general de Aduana, Juan José Gómez Centurión, arrojaron irregularidades en los procedimientos y sospechas de contrabando en algunos depósitos fiscales. El organismo decidió cortar por lo sano y quitar a varios depósitos fiscales la licencia para operar, entre ellos, Dodero, Carestiba, Censer, Depósito Fiscal de Carácter General Logística Central (estos tres últimos son los del Mercado Central) y Logexpor. Al perder su habilitación, se sumaron a Lo Primo II, el primero en ser cancelado el 26 de febrero, y uno de los depósitos fiscales más importantes.