El acuerdo Mercosur-UE y las eventuales restricciones no arancelarias al comercio

El Acuerdo Marco Interregional de Cooperación entre las Comunidades Europeas (hoy Unión Europea) y el Mercosur, firmado en diciembre de 1995 -y en vigor desde 1999- fue el puntapié inicial de un diálogo birregional amplio y diverso, que se transformó a partir del año 2000 en una negociación para la creación de una zona de libre comercio.

El objetivo final es una asociación interregional de carácter político y económico basada en una cooperación política reforzada, en una liberalización progresiva y recíproca de todo el comercio, teniendo en cuenta la sensibilidad de ciertos productos y conforme a las reglas de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y, finalmente, la promoción de las inversiones y la profundización de la cooperación.

Su proyecto de estructura se halla dividido en títulos relativos a los objetivos, principios y ámbito de aplicación, al ámbito comercial, a la cooperación económica, al fortalecimiento de la integración, a la cooperación interinstitucional y al marco institucional.

El título más extenso es el dedicado a la cooperación económica: fija pautas para la cooperación empresarial, fomento de inversiones, cooperación en sectores de ciencia y tecnología, energía, transporte, telecomunicaciones e informática y protección del medio ambiente. Se prevé la disposición de un reglamento y asistencia técnica en protección medioambiental.

En particular, el proyecto contiene disposiciones generales sobre los mecanismos para promover el fortalecimiento de los vínculos birregionales, a través de tres componentes principales: el diálogo político, la cooperación y el comercio. Los ámbitos de cooperación comercial abarcan el acceso al mercado mediante la liberalización comercial (barreras arancelarias y no arancelarias) y disciplinas comerciales (prácticas restrictivas de la competencia, reglas de origen, salvaguardias, regímenes aduaneros especiales, entre otras; relaciones comerciales de las partes frente a terceros países, compatibilidad de la liberalización comercial con las normas multilaterales, identificación de productos sensibles y productos prioritarios para las partes y cooperación e intercambio de información en materia de servicios, en el marco de sus competencias respectivas. El proyecto de acuerdo establece también objetivos de cooperación en otros ámbitos, como por ejemplo en materia aduanera, estadísticas, propiedad intelectual, empresarial, transporte, energía, ciencia y tecnología, educación, entre otros. Se postula el objetivo de las partes de ampliar y diversificar sus relaciones en conformidad con los lineamientos de la OMC, aunque teniendo en cuenta explícitamente la sensibilidad de determinados productos. En el plano institucional, instituye un Consejo de Cooperación que supervisaría la puesta en marcha del acuerdo, que se reuniría a nivel ministerial con carácter periódico y estaría constituido por miembros del Consejo y de la Comisión Europea por una parte, y por miembros del Consejo del Mercado Común y del Grupo Mercado Común, por la otra.

La primera reunión del Consejo de Cooperación tuvo lugar en Bruselas en noviembre de 1999. En la misma, las partes se abocaron a definir la estructura, metodología y calendario de los futuros encuentros, poniendo en marcha una fase intensa de tratativas a través de un Comité de Negociaciones Birregional (CNB). Desde el 2000, que marcó el inicio de las negociaciones para crear una zona de libre comercio con la reunión del primer CNB, hasta el mes de mayo de 2004 -momento en el que se produjo un estancamiento en el diálogo birregional-, se desarrollaron varios encuentros del CNB.

El problema central de la negociación del acuerdo Mercosur-UE se fue revelando lentamente, pero cada vez con mayor claridad. El mayor interés del Mercosur estaba relacionado con el comercio de mercancías y con la obtención de las mejores condiciones de acceso al mercado de la UE para los bienes de su oferta exportable; para ello, requería la eliminación de todas las medidas y prácticas de la UE que pudieran afectar o impedir directa o indirectamente dicho acceso. Por el lado de la UE, si bien estaba claro el interés por el acceso de sus bienes exportables al mercado de los países del Mercosur, también se daba prioridad a la búsqueda de una apertura de ese mercado para las empresas europeas prestadoras de servicios, a la participación en igualdad de condiciones en el mercado de las compras gubernamentales, al establecimiento de mejores condiciones para las inversiones de origen europeo y, por último, a la puesta en vigencia de disposiciones más estrictas para el respeto de los derechos de propiedad intelectual así como la obtención del reconocimiento de una serie de indicaciones geográficas asociadas a bienes originarios de la UE.

A partir de 2010 se inició una nueva etapa de la negociación en un esquema de dos velocidades: la elaboración de marcos normativos, por un lado; y la preparación de ofertas por el otro. El Mercosur presentó propuestas específicas sobre crestas arancelarias y subvenciones a la exportación, y una propuesta en materia de ayudas internas. En el caso del capítulo de medidas sanitarias y fitosanitarias, el bloque preparó una propuesta basada en un marco birregional de reconocimiento mutuo y medidas de facilitación a acordar bilateralmente. Por su parte, la UE propuso una ampliación sustantiva de la protección de la propiedad intelectual, concentrada en los aspectos relativos a observancia e información geográfica.

Finalmente, cabe destacar un documento elaborado en 2017 que realiza un especial hincapié en el Comercio y en el Desarrollo Sustentable. En el mismo, se prevé que en ningún caso las prácticas para el desarrollo sustentable doméstico pueden ser disminuidas por acciones u omisiones en pos del comercio internacional. En particular, se prevé el reconocimiento de la importancia en la administración de la sustentabilidad de la forestación. De manera general, se reivindica el paradigma de la transparencia, que campea en todo el sistema multilateral del comercio. En todos los casos se hace referencia al cumplimiento de los estándares de protección multilateralmente previstos, así como también a acuerdos específicos en materia de protección climática y ambiental, entre otros.

En relación con las cláusulas de protección del medio ambiente, una referencia a los lineamientos que, en materia de regulación de normas sanitarias y fitosanitarias, se pactaron en el sistema multilateral del comercio.

En relación con los proyectos de cláusulas de protección del medio ambiente, cabe recordar los estándares previstos en los instrumentos incorporados a los acuerdos de Marrakech de 1994 que habilitan la implementación de restricciones no arancelarias (RNA) por motivos sanitarios en el sistema multilateral del comercio. En especial, sus recaudos.

Es sabido que, como principio general, en el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) se halla multilateralmente prohibido restringir de manera directa el comercio internacional.

Sin embargo, entre sus excepciones generales se prevé la implementación de restricciones necesarias para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar los vegetales y tendientes a la conservación de los recursos naturales agotables, a condición de que tales medidas se apliquen juntamente con restricciones a la producción o al consumo nacionales.

Complementariamente, se encuentran regulados los recaudos a observar para implementar las restricciones basadas en razones sanitarias y fitosanitarias en el Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (AMSF), anexo al GATT.

• Principios generales para la adopción y aplicación. En el AMSF los estados miembros de la OMC reafirman que no debe impedirse a ningún miembro adoptar ni aplicar medidas necesarias para para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar los vegetales a condición de que esas medidas no se apliquen de manera que constituya una restricción encubierta del comercio internacional, que las medidas se aplican con frecuencia sobre la base de acuerdos o protocolos bilaterales y sobre la base de normas, directrices y recomendaciones internacionales elaboradas por las organizaciones internacionales competentes. También se reconoce que los países miembros en desarrollo pueden tropezar con dificultades especiales para cumplir las medidas sanitarias o fitosanitarias de los miembros importadores y, como consecuencia, para acceder a los mercados, así como para formular y aplicar medidas en sus propios territorios, a los fines de ayudarles en los esfuerzos que realicen en esta esfera.
• Adopción y aplicación sobre bases científicas, vigencia de los principios de la nación más favorecida, del trato nacional y de la transparencia. Sobre tales bases en el AMSF los estados miembros de la OMC se obligan a asegurarse de que cualquier medida sólo se aplique en cuanto sea necesaria para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar los vegetales, de que esté basada en principios científicos y de que no se mantenga sin testimonios científicos suficientes. Además, los miembros se asegurarán de que sus medidas sanitarias y fitosanitarias no discriminen de manera arbitraria o injustificable entre miembros en que prevalezcan condiciones idénticas o similares, ni entre su propio territorio y el de otros. Las medidas sanitarias y fitosanitarias no se aplicarán de manera que constituyan una restricción encubierta del comercio internacional. En tal sentido, una medida sólo entrañará un grado de restricción del comercio mayor del requerido cuando exista otra medida, razonablemente disponible teniendo en cuenta su viabilidad técnica y económica, con la que se consiga el nivel adecuado de protección sanitaria o fitosanitaria y sea significativamente menos restrictiva del comercio.
• Armonización internacional y equivalencia. A tales fines, según el AMSF los miembros basarán sus medidas sanitarias o fitosanitarias en normas, directrices o recomendaciones internacionales, cuando existan. Además, los miembros aceptarán como equivalentes las medidas sanitarias o fitosanitarias de otros, aun cuando difieran de las suyas propias o de las utilizadas por otros miembros que comercien con el mismo producto, si el miembro exportador demuestra objetivamente al importador que sus medidas logran el nivel adecuado de protección sanitaria o fitosanitaria del miembro importador. A tales efectos, se facilitará al miembro importador que solicite un acceso razonable para inspecciones, pruebas y demás procedimientos pertinentes.
• Evaluación del riesgo y determinación del nivel adecuado de protección sanitaria o fitosanitaria. Con arreglo al AMSF, los miembros se asegurarán de que sus medidas sanitarias o fitosanitarias se basen en una evaluación, adecuada a las circunstancias, de los riesgos existentes para la vida y la salud de las personas y de los animales o para la preservación de los vegetales, teniendo en cuenta las técnicas de evaluación del riesgo elaboradas por las organizaciones internacionales competentes (testimonios científicos existentes, procesos y métodos de producción pertinentes, métodos pertinentes de inspección, muestreo y prueba, prevalencia de enfermedades o plagas concretas, existencia de zonas libres de plagas o enfermedades, condiciones ecológicas y ambientales pertinentes, y regímenes de cuarentena y otros). Al evaluar el riesgo para la vida o la salud de los animales o la preservación de los vegetales y determinar la medida que habrá de aplicarse para lograr el nivel adecuado de protección sanitaria o fitosanitaria contra ese riesgo, los miembros tendrán en cuenta como factores económicos pertinentes el posible perjuicio por pérdida de producción o de ventas en caso de entrada, radicación o propagación de una plaga o enfermedad, los costos de control o erradicación en el territorio del miembro importador y la relación costo-eficacia de otros posibles métodos para limitar los riesgos. Finalmente, al determinar el nivel adecuado de protección sanitaria o fitosanitaria, los miembros deberán tener en cuenta el objetivo de reducir al mínimo los efectos negativos sobre el comercio.
• Asistencia técnica. En el AMSF los miembros convienen en facilitar la prestación de asistencia técnica a otros miembros, especialmente a los países en desarrollo, de forma bilateral o por conducto de las organizaciones internacionales competentes.
• Trato especial y diferenciado. Por último, según el AMSF, al elaborar y aplicar las medidas sanitarias o fitosanitarias, los miembros tendrán en cuenta las necesidades especiales de los países en desarrollo miembros, y en particular las de los países menos adelantados. Cuando el nivel adecuado de protección sanitaria o fitosanitaria permita el establecimiento gradual de nuevas medidas sanitarias o fitosanitarias, deberán concederse plazos más largos para su cumplimiento con respecto a los productos de interés para los países en desarrollo miembros, con el fin de mantener sus oportunidades de exportación.

Recientes tensiones entre el Mercosur o sus Estados partes y la Unión Europea en el comercio de biocombustibles

Cabe recordar que en diciembre de 2013 la Argentina solicitó celebración de consultas con la UE con respecto a medidas antidumping impuestas a importaciones de biodiesel originario y procedente –entre otros- de nuestro país, alegando incumplimiento a disposiciones que en materia de dumping prevé el sistema multilateral del comercio. Terceros países fueron aceptados en el procedimiento como terceros.

Casi dos años y medio después, el 29 de marzo de 2016, el Grupo Especial constituido al efecto a solicitud de la Argentina para zanjar la cuestión distribuyó su informe final, favorable a la Argentina y, apelado el mismo, confirmado por el Órgano de Apelación y adoptado por el Órgano de Solución de Diferencias de la OMC el 26 de octubre del mismo año 2016.

El 23 de noviembre de 2016 la UE informó su decisión de aplicar las recomendaciones y decisiones del órgano jurisdiccional, finalmente adoptado mediante Reglamento de Ejecución (UE) 2017/1578 informado al Órgano de Solución de Diferencias el 23 de octubre de 2017.

No obstante ello, cabe señalar que el Consejo Europeo del Biodiesel anunció su intención de presentar una solicitud a la Comisión Europea para que iniciase una investigación en materia de subvenciones contra las importaciones argentinas de biodiesel. Sobre el particular, no son un dato menor los recientes derechos compensatorios impuestos por Estados Unidos a las exportaciones argentinas de biodiesel, de manera improcedente.

De cara a una probable aprobación de un acuerdo entre el Mercosur y la UE, que celosamente desarrolla un importante y detallado documento tendiente a proteger el medio ambiente, no resulta irrazonable recordar los cuestionamientos europeos a la importación de biodiesel producido en la Argentina para su exportación a la UE.

El paradigma de la transparencia que debe campear en todo el sistema multilateral del comercio

Teniendo en consideración la importancia que para nuestro país reviste el desarrollo de la competitiva industria de los biocombustibles, y tomando muy especialmente en cuenta la reciente confrontación con la Unión Europea (latente en dicho sector productivo de la UE) y en la actualidad con Estados Unidos, no sería irrazonable mantenernos en alerta con respecto a cualquier exigencia exagerada o desproporcional que dificulte el desarrollo de aquella industria, por ejemplo invocando encubiertamente motivos de protección al medioambiente.

Cabe recordar que, si bien en el documento elaborado en 2017 referido al equilibrio del comercio y del desarrollo sustentable se prevé que en ningún caso las prácticas para el desarrollo sustentable doméstico –y, en particular, a la protección de la forestación- pueden ser disminuidas por acciones u omisiones en pos del comercio internacional, en el mismo instrumento se reivindica el paradigma de la transparencia, que campea en todo el sistema multilateral del comercio administrado por la OMC, a la cual el AMIC en todo momento también reivindica.

De tal manera, a los estándares de protección medioambiental multilateralmente previstos, para exigir compromisos de medioambiente deberán adicionarse los principios de la nación más favorecida, del trato nacional y de la transparencia, la armonización internacional y reciprocidad equivalente, la evaluación del riesgo y determinación del nivel adecuado de protección a fin de no restringir encubiertamente al comercio internacional, la asistencia técnica y trato especial y diferenciado, todos los cuales deberán regir al pretender bloquear cualquier importación invocando razones ambientales en el país exportador.

El autor es abogado experto en derecho aduanero y del comercio internacional

Juan M. Sluman