La selección inteligente

En los últimos ocho años fuimos testigos de numerosas discusiones relacionadas con el mayor o menor acierto respecto de distintas medidas adoptadas por el gobierno argentino para impedir que una importación indiscriminada de productos terminarse por afectar la producción de la industria nacional y, consecuentemente, el empleo.

Deseamos advertir que no es el fin de este trabajo emitir una opinión o arribar a una conclusión en relación con lo ocurrido hasta hoy, sino el de colaborar para la exploración de caminos que le permitan a nuestro país, por un lado, alcanzar de aquí en más un equilibrio virtuoso entre la necesidad de fomentar el desarrollo de políticas públicas que no afecten a la industria nacional y, por otro lado, permitir la importación de mercaderías que no perjudiquen ese desarrollo.

Considero esencial que entre todos podamos afianzar una vía común que constituya una verdadera política de Estado y que no quede circunscripta a los calores de la pasión de decisiones coyunturales poco fundadas y en algunos casos improvisadas.

La primera cuestión que debemos distinguir es entre aquella importación de mercaderías que afectan a la industria nacional y aquella que no lo hace porque no se produce aquí o porque constituye la materia prima e insumo necesarios para mantener la producción de la industria nacional o, también, aquellos bienes finales cuya producción nacional no adquiere el nivel de calidad que el consumidor razonablemente pretende y tiene costos excesivos, en algunos casos muy por encima de los internacionales.

En este sentido, obviamente, deberíamos autorizar sin restricciones la importación de mercaderías que no afectan la industria nacional. Con respecto a las mercaderías que sí afectan la industria argentina se deberá resolver qué camino elegir.

Datos disponibles

Para precisar un poco más estos conceptos, los propios informes del Indec suministran elementos que permiten contar con una base para luego realizar proyecciones de política de comercio exterior.

Los datos -aun provisionales para 2014 y primer semestre de 2015- señalan que las importaciones de bienes de capital de la Argentina constituyen un 20,3% del total; los bienes intermedios un 31,1%; los combustibles y lubricantes un 11,7%; piezas y accesorios para bienes de capital un 20,2%; bienes de consumo un 10,8%; automóviles un 5,4%, y el resto el 0,5 %.

Inequívocamente tenemos que proteger a la industria nacional que se ve afectada por el 10,8% de las importaciones (bienes de consumo) y tenemos que estudiar con detenimiento el impacto que producen las otras importaciones sobre nuestras industrias, desagregando cada uno de estos rubros en cada mercadería en particular.

Por otra parte, los principales países de origen de las importaciones en este período fueron Brasil, China, Estados Unidos, Alemania y México. A su vez, las importaciones provenientes de la zona Asean (China, Japón, India y Corea) representan un 26% del total; las del Mercosur un 25%; las de la Unión Europea y el Nafta un 17%, respectivamente; las de los países integrantes del Aladi un 3%; las de Chile un 1%, lo mismo que las de Medio Oriente, y el resto de los orígenes completan un 10%.

A los efectos de estudiar los balances comerciales, cabe recordar también que los principales destinos de las exportaciones argentinas, en orden decreciente, de acuerdo al valor absoluto fueron: Brasil, China, Estados Unidos, Chile y Vietnam.

Antes de aportar herramientas para encausar esta situación, consideramos esencial que tenemos que abandonar la falsa dicotomía entre protección de la industria nacional vs. importación de mercaderías porque la globalización de la economía hace que numerosas empresas sean inclasificables desde el punto de vista tradicional de la nacionalidad.

A modo de ejemplo, podemos citar:

• La automotriz Nissan (Japón) fabrica diversos modelos en Gran Bretaña, con un 80% de componentes locales.
• Empresas como General Electric, AT&T, RCA y Texas Instruments (de Estados Unidos) figuran entre los principales exportadores privados de Taiwan y Singapur.
• Compañías como Sony y Sharp (Japón), o Phillips (Holanda) y Thompson (Francia), exportan desde sus fábricas en Estados Unidos.
• Los automóviles de Chrysler (Estados Unidos) son total o parcialmente producidos en diversos países por Mitsubishi (Japón) y Hyundai (Corea).
• Nissan y Mazda (Japón) fabrican diversos modelos en las fábricas de Ford en suelo estadounidense, vendiéndolos en ese mercado y en el japonés con una u otra marca.
• Buena parte de la producción de General Motors es provista por las empresas Isuzu (Japón), Daewoo (Corea) y Saab (Suecia), parte de cuyos paquetes accionarios le pertenecen, las cuales a su vez tienen plantas en terceros países.
• Zenith (Estados Unidos), la última gran fabricante de televisores de ese país, generaba casi la totalidad de su producción en México.

El ex secretario de Trabajo del presidente Clinton, Robert Reich, ofrece como ejemplo en su libro El trabajo de las naciones (1991), el caso de la firma General Motors, indudablemente uno de los símbolos de la industria nacional estadounidense: desagregando el valor final de cada automóvil fabricado por la empresa, se demostraba que el valor que le agrega Estados Unidos al producto final no alcanza el 20% del valor total.

Es decir, conceptos arraigados en gran parte de la población, vinculados con la posibilidad de "vivir con lo nuestro", quedan en desuso por el avance de la propia realidad.

Reglas internacionales

Para entrar directamente en el análisis de la situación, debemos tener claro que comerciamos en un mundo que tiene reglas internacionales, a las que el país se debe sujetar. En caso contrario, de modo directo o indirecto, pagaremos los efectos nocivos de no cumplir con compromisos ya asumidos.

Entre estos compromisos, la Argentina es miembro de la Organización Mundial del Comercio (OMC), que cumplió 20 años en 2015 y que está integrada por 160 países con distintos sistemas jurídicos, culturas y niveles de desarrollo. Estos miembros representan el 98% del comercio mundial. Además, otros 23 países están negociando su ingreso en la OMC.

La propia OMC prevé la posibilidad de instrumentar mecanismos de protección de la industria nacional. Lo que no es admisible jurídicamente, ni es útil desde el punto de vista práctico, es aplicar restricciones generales a la importación de mercaderías.

Los acuerdos de la OMC establecen los principios, pero también autorizan excepciones en algunas circunstancias.

Al respecto, cabe citar las tres medidas que pueden adoptar los miembros respecto de sus importaciones:

1) Medidas contra el dumping (ventas a precios deslealmente bajos). La OMC autoriza a los gobiernos a adoptar medidas contra el dumping cuando se ocasione un daño genuino ("importante") a la rama de producción nacional competidora.

Para poder adoptar esas medidas el gobierno tiene que poder demostrar que existe dumping, calcular su magnitud (cuánto más bajo es el precio de exportación en comparación con el precio en el mercado del país del exportador, el resultado obviamente es más prístino) y demostrar que el dumping está causando daño o amenaza causarlo. El GATT (en su artículo 6) autoriza a los países a adoptar medidas contra el dumping.

El Acuerdo Antidumping aclara y amplía el artículo 6, y ambos funcionan conjuntamente. Permiten a los países actuar de un modo que normalmente vulneraría los principios del GATT de consolidación de los aranceles y no discriminación entre los actores comerciales. Por regla general, la medida antidumping consiste en aplicar un derecho de importación adicional a un producto determinado de un país exportador para lograr que el precio de dicho producto se aproxime al "valor normal" o para suprimir el daño causado a la rama de producción nacional en el país importador.

2) Subvenciones y derechos "compensatorios" especiales. Este acuerdo tiene una doble función: somete a disciplina la utilización de subvenciones y reglamenta las medidas que los países puedan adoptar para contrarrestar los efectos de las subvenciones.

Dispone que un país pueda utilizar el procedimiento de solución de diferencias de la OMC para lograr la supresión de la subvención o la eliminación de sus efectos desfavorables, o que el país puede iniciar su propia investigación y aplicar finalmente derechos adicionales (llamados "derechos compensatorios") a las importaciones subvencionadas que causen un perjuicio a los productores nacionales.

3) Salvaguardias. Un miembro de la OMC puede restringir temporalmente las importaciones de un producto (adoptar medidas de "salvaguardia") si las importaciones de ese producto han aumentado en tal cantidad que causan o amenazan causar daño grave a una rama de producción nacional. El propio acuerdo establece la necesidad de que todas las medidas de salvaguardia sean temporales, es decir, que contengan una "cláusula de extinción". Estas medidas, que en general adoptan la forma de suspensión de concesiones u obligaciones, pueden consistir en restricciones cuantitativas de las importaciones o aumentos de los derechos por encima de los tipos consolidados. Las medidas de salvaguardia, a diferencia de las medidas antidumping y las medidas compensatorias, no requieren una determinación de práctica desleal.

A su vez, el propio acuerdo del GATT prevé la posibilidad de establecer licencias no automáticas (LNA) de importación, pero cumpliendo con determinados requisitos.

Allí se establece que el trámite de licencias no automáticas no podrá tener en las importaciones efectos de restricción o distorsión adicionales.

Entre otros requisitos, las LNA no deben hacer discriminaciones entre los solicitantes. En caso de denegarse una licencia, se le deben comunicar al solicitante las razones de la denegación y éste tendrá derecho a recurso o revisión de la decisión.

El plazo de tramitación de las solicitudes no podrá ser superior a 30 días si las solicitudes se examinan a medida que se reciben, ni superior a 60 días si todas las solicitudes se examinan simultáneamente.

El período de validez de la licencia debe ser de duración razonable y no tan breve que impida las importaciones.

Dependencia específica

A los efectos de aplicar las medidas más eficaces para los intereses de los sectores de la producción de nuestro país, sugerimos crear una dependencia específica dentro de la estructura del Estado nacional, con grado no inferior a Secretaría que -con personal capacitado para ello y los medios tecnológicos adecuados- pueda estudiar cada rama de actividad económica, sus necesidades, el eventual impacto de las importaciones y, en su caso, la mejor medida a adoptar para cada una de ellas.

En este sentido, sugerimos estudiar experiencias comparadas exitosas, como el célebre MITI japonés (Ministerio de Comercio Internacional e Industria) creado en 1949 para refundar a Japón luego de las consecuencias de la Segunda Guerra Mundial y que, sin lugar a dudas, constituyó el motor del desarrollo económico del país.

Desde el MITI se desarrollan estudios y proyecciones vinculados con la industria nacional japonesa. Entre otros objetivos, el MITI formula la política industrial de Japón, protege actividades económicas de sectores emergentes o con problemas, establece políticas tecnológicas y participa también en la autorización o no de importación de mercaderías que puedan afectar a la propia industria.

Rebatimos los cuestionamientos que seguramente aparecerán respecto de este ejemplo. A muchos críticos les parecerá ingenua e irrepetible en nuestro país la experiencia del MITI en particular, y de un país como Japón en general. En realidad, no es importante aspirar a alcanzar las mismas metas que el MITI o que algunas de las experiencias útiles que haya desarrollado cualquier otro país que hubiera tenido políticas de comercio exterior exitosas, sino explorar y recorrer caminos que nos lleven a tener un país más desarrollado, aplicando como base algunas recetas que hubieran demostrado su eficacia en el mundo actual, agregando medidas que tengan en consideración las particularidades que presenta nuestra economía.

Así, un país más cercano cultural, económica y geográficamente, como Colombia, desde 2011, reporta la imposición de nueve medidas de defensa comercial que se han concentrado en medidas antidumping a importaciones provenientes, principalmente, de China.

El autor es especialista en derecho aduanero y abogado del Centro Despachantes de Aduana

José Pedro Bustos