Zonas francas. Cómo se transformarán para el beneficio de la Argentina

Una reforma normativa del Mercosur que entró en vigor en julio abre la posibilidad de que las zonas francas contribuyan a la promoción de exportaciones, tal como ocurre en el resto del mundo.

La decisión 33/2015 del Consejo del Mercado Común incorpora un párrafo al artículo 2º de la decisión Nº 8 de 1994 y beneficia a las áreas comprendidas por la ley 24.331 de 1994, que establece el régimen jurídico de las zonas francas argentinas. Esa ley remite al artículo 590 del Código Aduanero para definir la zona franca como "un ámbito dentro del cual la mercadería no está sometida al control habitual del servicio aduanero y su introducción y extracción no están gravadas con el pago de tributos, salvo las tasas retributivas de servicios que pudieren establecerse, ni alcanzadas por prohibiciones de carácter económico".

Mientras en el resto del mundo las zonas francas son caracterizadas como plataformas exportadoras, las del Mercosur solo servían hasta ahora para importar, con contadas excepciones como la de General Pico, en La Pampa, que cuenta con beneficios adicionales, como la reducción de cargas sociales. Desde allí se exportan miel y silobolsa.

En la zona franca de La Plata, que es la que registra mayor cantidad de operaciones en todo el país, actualmente se exportan mástiles para veleros que la empresa Termoin fabrica dentro del predio y vende a Estados Unidos; el resto de la actividad en el predio es de importación. En el pasado se exportaron otros productos, como aceite o tabaco, pero son la excepción a la regla.

El sesgo antiexportador de las zonas francas argentinas estaba contenido en esa decisión 8/1994, que indicaba que las mercaderías provenientes de esas áreas perderían los beneficios que les corresponden a los bienes originarios del Mercosur, es decir, que no estarían alcanzadas por la eliminación del derecho de importación en los otros países del bloque.

La decisión 33 dispone que las mercaderías originarias en países del bloque no perderán la exención del arancel intra-Mercosur si pasan por una zona franca controlada por un país miembro, pero "solo podrán ser objeto de operaciones destinadas a asegurar su comercialización, conservación, fraccionamiento en lotes o volúmenes u otras operaciones, siempre que no se altere la clasificación arancelaria ni el carácter originario de las mercaderías consignado en el certificado de origen original con el que ingresaron a dichas zonas o áreas".

"La discriminación que operaba hacía que toda aquella mercadería de origen Mercosur que ingresaba en una zona franca cambiara automáticamente de naturaleza y se le aplicara el arancel externo común", señala Jorge Delzart, profesor de la Tecnicatura Superior en Comercio Internacional del IFTS Nº 5. "Solamente la poderosa zona franca de Manaos y la protegida área aduanera especial de Tierra del Fuego permanecían al margen de este tratamiento diferenciado", agrega el autor del libro Estímulos a la exportación.

Es importante advertir que, aunque coloquialmente es común referirse a la provincia de Tierra del Fuego como una zona franca, en rigor su territorio no está alcanzado por el régimen de zonas francas de la ley 24.331, sino por las disposiciones del Código Aduanero argentino, que la designan como un área aduanera especial en la que rigen otros derechos y obligaciones.

Tanto en Tierra del Fuego como en las zonas francas definidas como tales en la legislación argentina hay exención de tributos nacionales como el IVA, los impuestos internos y los aranceles aduaneros de importación, pero ahí terminan las coincidencias.

Un espacio restringido

Las zonas francas argentinas son predios cercados donde no está permitido habitar ni vender al por menor sin autorización especial del Poder Ejecutivo, ni consumir mercaderías, excepto cuando ello resulte propio de la actividad de la zona franca, o para sus trabajadores.

Además, la mercadería fabricada en una zona franca local no podía ingresar al territorio aduanero general, excepto que estuviera destinada a la exportación. Pero como la exportación se hacía sin los beneficios del certificado de origen del Mercosur, tampoco era viable para emprendimientos orientados al mercado regional.

"La mercadería podrá ser objeto de actividades de producción, tales como transformación, elaboración, combinación, mezcla o cualquier otro perfeccionamiento, con el único objeto de exportar la mercadería resultante a terceros países", cita Delzart.

Excepcionalmente, se permite en las zonas francas fabricar bienes de capital "que no registren antecedentes de producción en el territorio aduanero general ni en el área aduanera especial, a fin de admitir su importación a ese territorio", los cuales deben estar en el listado confeccionado por la autoridad de aplicación.

"La única excepción la constituye la zona franca de La Pampa, en General Pico", señala Delzart, donde los productos allí elaborados pueden comercializarse libremente en el resto del país. Además, las empresas radicadas están exentas del pago de contribuciones patronales mientras que los aportes a la ART y las obras sociales son subvencionados por el Estado provincial.

Una de las empresas que operan en la zona franca pampeana es Geomiel, que lleva 30 años exportando y actualmente vende el 100% de su producción a España, Francia, Italia, Bélgica, Alemania, Japón y Arabia Saudita; en promedio, despacha entre 3000 y 3500 toneladas al año, lo que representa 150 contenedores de 20 pies.

"Nos localizamos en la zona franca en 2014 por cercanía y porque si no, teníamos que habilitar una aduana en planta, en nuestros depósitos", explica Joaquín Ercole, director de Geomiel. "Antes mandábamos la mercadería a Buenos Aires y consolidábamos en depósito fiscal; ahora podemos consolidar en origen y nos da ventajas en cuanto a las normas de calidad que tenemos certificadas para los clientes norteamericanos –explica–. Es otro valor agregado, porque controlás el producto hasta que se carga en el contenedor y no lo perdés de vista como sucedía de la otra forma".

Un fenómeno global

A pesar de estos casos exitosos, las estadísticas internacionales muestran que las zonas francas, con una normativa más adecuada, pueden jugar un rol mucho más relevante en las exportaciones de bienes y servicios de lo que ocurre en la Argentina.

El 47% de las exportaciones de China parten de zonas francas, mientras que en Estados Unidos hay más de 500 subzonas francas, indica un informe presentado en el Consejo Federal de Zonas Francas. También en países como Costa Rica o República Dominicana alrededor del 50% de las exportaciones se generan en zonas francas.

En América Latina hay 630 zonas francas, de las que 213 son utilizadas por una sola empresa. Incluso empresas transnacionales de origen argentino, como Despegar, Globant y Mercado Libre, emiten la mayor parte de su mayor facturación mundial desde zonas francas de Uruguay y Colombia.

"La competencia para atraer inversión extranjera hoy es regional e intercontinental; competimos con Uruguay, Brasil, Colombia, Perú y México, y la mayoría se apoyan en zonas francas para darles competitividad", dice Lisandro Ganuza, presidente del Ente Zona Franca Bahía Blanca-Coronel Rosales y director de la World Free Zones Organization.

Hoja de ruta

Con la reforma adoptada por el Mercosur se espera un resurgimiento de las zonas francas argentinas. "Esta decisión va a permitir almacenar sin perder el certificado de origen, pero las zonas francas son mucho más que galpones de almacenamiento –dice Ganuza–. Son el lugar natural para producir y agregar valor para bienes y sobre todo servicios de la economía del conocimiento".

Para Ganuza, sin embargo, es solo un "primer paso", porque aún "es necesaria una reforma adicional", que se está trabajando en el Consejo Federal de Zonas Francas con el Ministerio de Producción y Trabajo de la Nación. Entre los cambios que están en estudio se encuentra justamente habilitar la posibilidad de que lo producido en la zona franca ingrese al territorio aduanero general pagando el arancel de importación solo sobre el componente importado y no sobre la totalidad como debe hacerlo actualmente.

Esa medida se combinaría con la aplicación de la "tarifa invertida", un concepto tomado de la normativa estadounidense por el cual se grava la porción extranjera del producto terminado con la alícuota correspondiente a la importación de los insumos o piezas, siempre que sea menor a la alícuota del bien final.

También se propone la armonización de los beneficios con los de la ley de economía del conocimiento, de manera que las empresas radicadas en las zonas francas tributen la alícuota reducida (15%) del impuesto a las ganancias.

Esos incentivos se sumarían a los ya existentes, como la exención de IVA para las ventas que se realizan desde el territorio aduanero general con destino a la zona franca, porque se las considera "exportación suspensiva". Eso significa que si una empresa decide instalarse en una zona franca los insumos, las piezas, el equipamiento, la maquinaria y los materiales de construcción, así como los servicios que requiera, y los alimentos para el personal, estarán exentos del IVA. Si provienen del exterior, tampoco pagarán derechos de importación ni tasa de estadística. Y es posible ingresar libremente bienes de capital usados, ya que no rigen las prohibiciones económicas.

"También se encuentran exentos del pago de los impuestos nacionales que gravan los servicios básicos que se prestan dentro de ella: telecomunicaciones, gas, electricidad, agua corriente, cloacas y desagües", recuerda Delzart.

La provincia de Buenos Aires, al igual que otras jurisdicciones, también exime de Ingresos Brutos a las actividades desarrolladas en zonas francas. "Hoy, en el mundo, las zonas francas son un eslabón fundamental en la cadena de logística y valor, y estoy convencido de que son un pilar fundamental para darle competitividad al proceso de inserción de la Argentina en el mundo", sostiene Lisandro Ganuza.