Los subsidios, más allá del gasto: ¿una política que amplía brechas regionales?

El Gobierno decidió tomarse los primeros meses de este 2020 para definir el esquema de tarifas de servicios públicos y del transporte. Por ahora, están frenados los aumentos de los servicios que están bajo la órbita de la administración nacional, a la vez que se les pidió a los gobernadores hacer lo mismo en lo que dependa de sus jurisdicciones. "¡Que nadie se apure!", dijo el viernes el presidente Alberto Fernández, luego de que el día anterior el propio jefe de Gabinete, Santiago Cafiero, había señalado que "probablemente" habría un incremento de los precios en junio "para los sectores que los puedan soportar".

Lo cierto es que, a la par de la disposición del congelamiento -que en el caso de las tarifas de electricidad y gas es por 180 días desde la ley de emergencia aprobada a fines de diciembre-, los funcionarios se comprometieron a revisar en este tiempo la política de subsidios, que está estrechamente atada a esta cuestión.

En las provincias hay temor de que se repita el modelo que estuvo vigente en períodos anteriores, cuando la asistencia se concentró en el primer cordón del conurbano bonaerense y en la ciudad de Buenos Aires. Más allá de los números fiscales y de la coyuntura, existe una cuestión de fondo: un esquema como de esos años no hace más que alimentar la macrocefalia y la formación y ampliación de bolsones de pobreza en el Gran Buenos Aires.

Durante la gestión de Mauricio Macri se avanzó en corregir distorsiones en el reparto de subsidios y, aunque la brecha se achicó, el interior sigue pagando en general más caro el transporte y los servicios públicos para el hogar. No hay, por supuesto, posibilidades de una tarifa plana (que sea única para todo el país), dadas las características propias de cada lugar. Incluso, buena parte de los recursos de subsidios que llegan a áreas metropolitanas proviene de la recaudación de derechos de exportación a producciones del interior y de impuestos a la actividad rural. En una política de equilibrio territorial, eso no sería así.

Por ejemplo, entre 2003 y 2015 la Argentina tuvo US$150.000 millones de subsidios a la energía y los combustibles: en el reparto, el 20% de la población con más ingresos recibió cuatro veces más que el 20% más vulnerable. A eso se le suma la inequidad regional de las tarifas, porque mientras que a nivel nacional se mantuvo una política de congelamiento tarifario, eso no ocurrió en las provincias. Un informe del Instituto Argentino de Energía General Mosconi y de la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública (ASAP) describe esa situación y llega a una conclusión: "El resultado ha sido que los usuarios abastecidos por empresas reguladas por el Estado nacional (Edenor y Edesur) de la región metropolitana de Buenos Aires (que son aproximadamente el 40% de los consumidores argentinos) reciban la energía eléctrica con tarifas muy inferiores a las que pagan los consumidores del interior".

Antes del congelamiento que fue dispuesto por la ley de emergencia, una factura mensual residencial promedio, con impuestos, para un consumo de 300 kilovatios por hora (kWh) costaba en el área metropolitana (AMBA) $1182 por mes para clientes de Edenor y $1176 para usuarios de Edesur. Este mismo consumo para un cliente de la Empresa Provincial de Energía de Córdoba (EPEC) que aplicó un nuevo aumento en enero- tuvo un valor de $2928, y para un usuario de Energía de Entre Ríos (Enersa), el precio fue de $2451. La diferencia reside en los impuestos y en el costo del valor agregado de distribución (VAD), que representa el servicio de llevar la electricidad a los hogares, emitir las facturas y recolectar el pago de las boletas.

El valor agregado de distribución se lleva en promedio 35% del costo total de las facturas de luz, pero su incidencia varía: es de 23% en el área metropolitana, de 28% en Chubut, de 45% en Mendoza, de 56% en Neuquén y de 66% en Córdoba. También los impuestos varían por jurisdicción.

En total y según datos publicados el año pasado por la Secretaría de Energía, los subsidios a la energía (sumando electricidad, gas y petróleo y derivados) se redujeron en términos de su participación sobre el PBI en los últimos años: mientras que en 2014 llegaron a representar 3,5% , en 2019 fueron el 1,4%. En 2004, el segundo año de la administración kirchnerista, según el informa mencionado, los montos habían sido el 0,5% del PBI.

La incidencia en la migración

Las diferencias regionales, cuando se otorgan esos subsidios y se incide con ellos en los valores de los servicios, son un elemento que colabora con los motivos que llevan a los movimientos migratorios internos. El historiador Jorge Ossona señala que las provincias pierden cada año porcentajes significativos, aunque diferentes, de sus poblaciones: "La gente emigra desde el interior o desde países limítrofes en procura de oportunidades y de servicios que no tienen. Buenos Aires la absorbe haciéndose cargo de ese subdesarrollo y esa dinámica, lejos de reducir el problema, lo amplifica", sostiene.

Ossona considera que Buenos Aires "se volvió inviable" y que la pobreza del conurbano es un fenómeno "cóncavo" producto de la migración interna y "conexo" a la ciudad de Buenos Aires, pues no es sino producto de la ampliación de ese distrito demográficamente saturado desde los años 40. A partir de los 70 el Gran Buenos Aires se convirtió en la caja de resonancia de la desindustrialización. "Concentra 40% de la pobreza nacional, con gente que apenas tiene un poco más de oportunidades en mercados informales, no accede a mejores servicios y la ocupación territorial en muchos casos es en tierras no aptas", sintetiza.

Para el economista Rafael Flores este es uno de los problemas "estructurales" del país. "Jamás hubo una política coherente y sostenida de territorio. Hay una carencia muy fuerte para organizar el territorio; solo hay experiencias aisladas y puntuales", menciona. Y hace referencia al caso de Tierra del Fuego, donde a inicios de los 70 se impulsó la producción y el ensamble a través de un área aduanera especial. También está vinculado con ese tipo de estrategias el Plan Belgrano (lanzado por el gobierno de Cambiemos para desarrollar el norte), pero el historiador la define como una "idea" que quedó a mitad de camino.

Desde el Ieral de Fundación Mediterránea, Jorge Vasconcelos dice que, con Néstor Kirchner como presidente, hubo una política de subsidios enlazada con la búsqueda de votos: "No hay un equidad general en las medidas ni en la disponibilidad de los bienes públicos; el acceso es más complejo a medida que nos alejamos del puerto. El desarrollo de infraestructura en el interior es otra herramienta posible para lograr que la gente se quede en sus lugares".

En lo que se refiere al transporte, mientras que el boleto de colectivo en la ciudad de Buenos Aires cuesta hoy entre $20 y $26 en función de la distancia recorrida, en Córdoba sale $31,90. En Rosario, $32,50; en Tucumán, $25,80 el básico; en Mar del Plata, $23; en Bariloche, $35; en Salta, $26 y en Resistencia (Chaco), $25,90.

El arquitecto y urbanista colombiano Gustavo Restrepo, referente regional de la promoción humana de sectores vulnerables a partir del ordenamiento territorial, apunta que las migraciones en muchos casos están impulsadas por "el sueño de una mejor calidad de prestaciones de servicios" y agrega que la cuestión de los costos también está involucrada. Menciona el caso de Medellín, ciudad que atrajo a personas de otras comunidades y donde los costos son "menores que en Bogotá". Acceso al agua, a una mejor alimentación, a la salud pública y a la educación son factores cruciales para migrantes internos, menciona.

"La gran herramienta hoy es la planificación del territorio; mirar y organizar los lugares para que soporten a la gente. Hay ciudades que no tienen planificación y que, de esa manera, no podrán cumplir el objetivo de la sostenibilidad", dice.

Para Flores, la falta de una política de organización del territorio tiene como uno de los temas emergentes el hecho de que en las provincias más pobres "no se genere empleo privado y el empleo público, entonces, funcione como un subsidio al desempleo". El último informe de la Encuesta de Hogares del Indec, con datos al tercer trimestre de 2019, muestra que en zonas que por lo general tienen más elevados índices de pobreza hay tasas de desempleo más bajas que el promedio, pero explicadas por bajas tasas de actividad (personas que trabajan o que buscan hacerlo) y de empleo. En el noreste, la tasa de actividad es de 40,8%, mientras que la de la ciudad de Buenos Aires llega a 56,9% y la del promedio urbano del país, a 47,2%.

El economista grafica que en Francia el subsidio a la agricultura busca que la población rural no se vaya a las ciudades y no genere más presión sobre los servicios públicos. "En la Argentina lo urgente no deja tiempo para lo importante y no se profundiza el análisis de en qué vamos a producir y cómo vamos a vincular a las regiones", agrega.

Enfatiza que la gestión de los recursos "no es indiferente" para la reorganización territorial, porque es una cuestión con impacto fuerte en la realidad social. Además del costo de los subsidios para las cuentas públicas, el aumento poblacional del conurbano bonaerense implica la necesidad de un mayor presupuesto para proveer de servicios y hacer infraestructura, a la vez que hay provincias que se vacían.

Vasconcelos insiste en destacar la necesidad de desarrollar infraestructura en el interior, ya que todo lo que es más escaso es más caro. "El subsidio, se supone, apunta a sostener una prestación donde hay menos rentabilidad", señala. Y recuerda que hay herramientas para apuntar a ese objetivo, como el decreto 814/01, que establece una reducción de las contribuciones sociales para los empleadores, que se aplica en función de los niveles de pobreza y de la distancia a la ciudad de Buenos Aires. "La migración interna termina alentando la marginalidad; por eso la necesidad de un federalismo en la práctica", dice.

Restrepo subraya que otro elemento determinante para el ordenamiento regional es la regularización de la propiedad de las tierras y su habilitación. "En los bolsones de los conurbanos suele predominar la piratería, en forma de usurpación o de compras irregulares -describe el urbanista-. Normalizar es dar visibilidad a esa gente y permitirles el acceso a servicios. La regulación de tarifas también es un instrumento a tener en cuenta, pero para fijar el precio de un servicio primero hay que normalizar cómo se lo obtiene".

Saber cuántos somos y dónde estamos

Domingo Faustino Sarmiento ordenó, poco tiempo después de llegar a la presidencia, el primer censo de población (1869), desde la convicción de que para hacer políticas públicas era clave saber "cuántos somos y dónde estamos". Se supo entonces que había 1,9 millones de habitantes -un número muy poco prometedor para la viabilidad del Estado nacional imaginado- y que la mitad de esa población estaba radicada en el litoral y el resto en otras zonas del interior.

El historiador Jorge Ossona subraya que la consigna alberdiana de "gobernar es poblar" fue clave en el desarrollo de la agricultura y de sus cadenas de servicios, en tiempos del objetivo de satisfacer la demanda de la Europa industrial. Pero "las oligarquías del interior reaccionaron con medidas preventivas, porque con provincias despobladas no era viable la forma federal de gobierno", describe. Las administraciones de Nicolás Avellaneda y de Julio A. Roca aumentaron los aranceles a la importación de azúcar, construyeron el ferrocarril de Córdoba a Tucumán y otorgaron créditos baratos a los ingenios para que se adecuaran tecnológicamente y aumentaran su capacidad de producción.

"Se apartaron de la ortodoxia liberal pragmáticamente, al adoptar medidas con la finalidad política de contener a la mayor parte posible de la población de regiones pobres. No fue posible cerrar del todo el torrente migratorio hacia Buenos Aires y el litoral, como lo registró el segundo censo en 1895. Una cuarta parte de los migrantes internos, entre ambos censos, marchó hacia la Santa Fe pionera en materia agrícola, pero un porcentaje apenas inferior lo hizo hacia el Tucumán azucarero".

Para el tercer censo, Santa Fe fue reemplazada por Córdoba, a la que siguió Buenos Aires. Y luego se ubicaron Tucumán, la Mendoza vitivinícola y el Chaco quebrachalero. Con la crisis del 30, la succión de habitantes del interior se frenó por el auge de cultivos industriales en Salta, Chaco, Corrientes y Misiones. No así las migraciones desde las zonas que sufrieron las quebradas campañas agrícolas en Santa Fe, Buenos Aires, Entre Ríos y Corrientes. Esto último contribuyó a forjar los proletariados industriales de los principales conurbanos como el de Buenos Aires, que obtuvo así su partida de nacimiento.

El relativo equilibrio entre zonas ricas y pobres medianamente exitoso durante unos 70 años se quebró en los años 60. El gobierno de Juan Carlos Onganía cerró decenas de ingenios azucareros en Tucumán. Y la llegada de una etapa industrial más intensiva en capital que en trabajo "rompió el sistema roquista, precipitando una migración masiva del noroeste pobre y del Chaco algodonero -afectado por los productos sintéticos- a Buenos Aires y, en menor medida, a Rosario y Córdoba. El empleo de estos contingentes tendió ser informal, aunque también hubo demanda laboral en la construcción de edificios de propiedad horizontal y en los servicios domésticos.

Hacia los años 80 el proceso de desindustrialización se plasmó en niveles de pobreza estructural que se expandieron hasta nuestros días y que solo mejoraron levemente en las etapas de reactivación. A los flujos migratorios del interior se sumaron en los 60 y los 70 contingentes de los países limítrofes en actividades informales, como la textil, la construcción y la horticultura. "Son pobres que vienen a buscar a Buenos Aires oportunidades, servicios e infraestructura que no tienen en sus lugares de origen, pero que aquí y en el resto de los conurbanos de las grandes ciudades tampoco encuentran, replicando ampliamente el problema", sintetiza Ossona.