Participación público-privada, la apuesta para activar obras

El Gobierno busca replicar un esquema que existe en otros países; cómo funcionaría localmente
Diego Cabot
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13 de noviembre de 2016  

En el Congreso da sus últimos pasos uno de los principales engranajes para encuadrar la inversión privada en infraestructura. Se trata de la ley de participación público privada, que volvió al Senado después de algunas modificaciones que sumó en su derrotero por la Cámara de Diputados.

¿Qué significa la ley conocida como PPP? "Como regla general, se trata de una norma que le da marco a la inversión privada en infraestructura, mediante la que los empresarios o los fondos pueden llegar a un proyecto no sólo como concesionarios sino que pueden hacer la obra, financiarla, recibir una ganancia y retirarse. Pueden o no quedarse a cargo de la concesión", dice Julio Cesar Crivelli, del Estudio Crivelli y abogado relacionado con el mundo de la construcción.

El artículo uno del proyecto, que incorporó en Diputados la necesidad de que los contratos deberán contemplar un 33% de participación de bienes y servicios de origen nacional, define la herramienta. "Son los contratos entre la administración pública centralizada y descentralizada y sujetos privados con el objeto de desarrollar proyectos en los campos de infraestructuras, actividades y servicios, inversión productiva, investigación aplicada, innovación tecnológica y servicios conexos".

La última parte del artículo es la que cuenta. "El diseño de los contratos tendrá la flexibilidad necesaria para adaptar su estructura a las exigencias particulares de cada proyecto y a las de su financiamiento, de acuerdo a las mejores prácticas internacionales en la materia". Es decir, una herramienta para que la inversión llegue y se pueda adaptar a cada tipo de proyecto.

En la Argentina moderna y previo a los años 90, la inversión en infraestructura llegó de la mano del Estado. Prácticamente no había dinero privado en proyectos. Con la llegada de Carlos Menem el paradigma cambió.

Vale detenerse en el llamado proceso de privatizaciones. En términos administrativos, las privatizaciones fueron un sistema mediante el cual el riesgo de la explotación de un servicio público pasó a manos privadas a cambio de ciertas condiciones. Ese esquema se formalizó mediante un contrato de concesión en el que el Estado entregaba algo con la condición que realice una determinada inversión y preste un servicio, el particular administraba y pagaba un canon o se retribuía con la tarifa. Luego otra instancia del concedente controlaba el contrato y multaba o rescindía si no se cumplía con lo acordado.

Aquel esquema tenía una condición: el Estado le pasaba el riesgo al privado y éste invertía, y luego ganaba o perdía. En el medio, las tarifas, única manera de recaudar.

Pero esa estructura jurídica estalló con la caída de la convertibilidad aunque ya mostraba sus limitaciones mucho antes. Los tiempos de la política le marcaron el ritmo y finalmente, el Estado no cumplió con las autorizaciones de subas, generalmente, con decisiones impregnadas de electoralismo. Las empresas, entonces, empezaron a incumplir. ¿El huevo o la gallina? ¿Qué empezó primero? Más allá de buscar la causa, la inversión se resintió.

Los años de kirchnerismo fueron marcados por otro fenómeno. El Estado quedó como único inversor y las concesionarias como meros gerenciadoras. Así empezó la empinada caída de la infraestructura.

Ahora el Gobierno quiere ir por otro camino y apareció el proyecto de PPP. Los planificadores argentinos consideran que el país necesita inversión no sólo donde hay flujo. "En un acceso a Buenos Aires es fácil encontrar alguien que ponga dinero para una autopista. El problema es encontrar alguien que esté dispuesto en una ruta en la que pasan menos de 50 autos por día", dijo un ingeniero que trabaja para un organismo oficial con varios años de experiencia.

Para esas rutas alejadas, por caso, que se piensa el sistema. El proyecto que está en el Senado establece que sean los grandes fondos de inversión, en sociedad con una constructora, los que ofrezcan hacer una ruta, no ya a cambio de la concesión del peaje o de la explotación, sino de una tasa de ganancias por el capital invertido.

Dicho de otra forma. Una empresa construye a su tiempo y con las condiciones que le formule el Estado, termina la obra, la deja en manos del organismo oficial que corresponda y se lleva bonos o títulos con un determinado margen de ganancias. A la vuelta, habrá sido un negocio financiero y una toma de deuda a cambio de inversión que hará el Fisco.

Por caso, Vialidad Nacional, tiene en carpeta un plan de 7500 kilómetros de contratos de reparación y mantenimiento (Crema). Según lo que expuso hace pocos días en Córdoba Ricardo Gattoni, un ingeniero que es asesor de Vialidad, un tercio de ese paquete se hará con PPP.

La norma tiene varios ejemplos en América latina. Según el denominado Infrascopio que difunde el Banco Interamericano de Desarrollo, que evalúa la capacidad de los países de América latina y el Caribe para funcionar con PPP, la Argentina era superado por todos en 2014 menos por un país: Venezuela.

Un proyecto que no avanzó

Hace más de 10 años se impulsó un modelo de PPP por decreto

Fuente: Archivo - Crédito: Horacio Córdoba

La herramienta aprobada por Néstor Kirchner es diferente de la que ahora se propone; más allá de que aquella normativa quedó vigente, ningún proyecto se ejecutó con la modalidad allí dispuesta

Modelo K

Por decreto

En 2005, con Néstor Kirchner como presidente y Roberto Lavagna como ministro de Economía, se aprobó el decreto 967 de Participación Público Privado (PPP). Sin embargo, no se aplicó en ningún caso

Sin uso

Si bien nunca se derogó, las empresas no fueron seducidas por el instrumento. La garantías a la hora de mantener las reglas de juego y los problemas de financiamiento del país, tiró por tierra cualquier inquietud

Norma complementaria

Ese decreto fue acompañada por otro, que fijaba una ventaja en la licitación a quien había presentado el proyecto. El autor podía quedarse con la construcción si licitaba hasta 5% más que la mejor oferta o, en ciertos casos, si la empardaba

La idea actual

Por ley

La idea del Gobierno es aprobar un marco legar y no sólo un decreto, para darle la institucionalidad que aquel decreto no tuvo. Además, llega en un momento en que la Argentina ha regresado al mercado internacional

Flexibilidad

La herramienta tiene la elasticidad necesaria como para adaptar el contrato, la inversión y el repago según el proyecto. Si bien podría ser usada en concesiones, faculta a que haya otras formas de facilitar la inversión privada

Carta en juego

Es una de las cartas a las que apuesta el Gobierno para reactivar la obra pública. Las otras dos herramientas que se negociaron son el esquema de readecuación de precios por inflación y la refinanciación de la deuda pendiente

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