Un mecanismo poco transparente para gastar

Por Roberto H. Cachanosky Para LA NACION
Por Roberto H. Cachanosky Para LA NACION
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31 de agosto de 2001  

Como en tantas otras oportunidades, las provincias y la Nación han comenzado un nuevo enfrentamiento por la confusa e ineficiente coparticipación federal.

¿De dónde surgió este esquema centralista en la recaudación y federalista en el gasto? Hasta 1890, el sistema tributario era netamente federalista. LA NACION pagaba sus gastos con los ingresos provenientes del comercio exterior y con impuestos internos que recaudaba en los territorios nacionales.

Al respecto, ahora que se habla de regionalización es bueno recordar que las actuales provincias del Chaco, La Pampa, Misiones, Formosa, Neuquén, Santa Cruz, Río Negro y Chubut fueron territorios nacionales hasta 1950, aproximadamente, y que Tierra del Fuego fue transformada en provincia en 1990. Los territorios nacionales y la Nación se financiaban, entonces, con los impuestos mencionados. Por su parte, las provincias obtenían sus recursos básicamente de los gravámenes a la propiedad y sobre los consumos.

En 1890, la Nación comenzó a aplicar impuestos internos en todo el territorio nacional coparticipando a las provincias. Pero fue en la década de 1930 cuando se profundizó el concepto de coparticipación. LA NACION unificó los impuestos internos, estableció el impuesto a las ventas y ratificó el tributo a los réditos (actual impuesto a las ganancias), que inicialmente era un impuesto "de emergencia".

En esos años, la coparticipación primaria (cuánto se queda la Nación y cuánto las provincias de los impuestos coparticipables) era del 70,9% para la primera y del 29,1% para las segundas.

A pesar de este avance sobre el federalismo impositivo, por lo menos la coparticipación secundaria (cuánto le corresponde a cada provincia de la coparticipación primaria) era devolutivo. Es decir, a cada provincia le correspondía un porcentaje de coparticipación por lo que aportaban en impuestos sus economías.

Fue en 1973 cuando se cambió nuevamente el sistema de coparticipación. En ese año, cuando se creó el IVA, la distribución primaria entre Nación y provincias pasó a ser del 48,5% para cada una de las partes, quedando el remanente como un fondo compensador. Pero además de cambiarse los porcentajes de coparticipación primaria, también se modificó el concepto de coparticipación secundaria.

A partir de ese momento la coparticipación dejó de ser devolutiva para transformarse en distributiva. Es decir que las provincias más desarrolladas comenzaron a subsidiar a las de menor desarrollo.

Los cambios que fue teniendo el sistema de coparticipación gatillaron dos problemas que hoy padece el país: 1) el costo político de recaudar pasó a la Nación y 2) el beneficio político de gastar quedó en poder de los gobiernos provinciales. Si hoy varios gobernadores tuvieran que enfrentarse a sus electores y explicarles que les aumentan los impuestos porque decidieron incrementar los gastos seguramente tendrían un castigo electoral.

Por otro lado, el contribuyente pierde todo control de gestión sobre la asignación de los impuestos que paga. Por ejemplo, cuando se decide aumentar la alícuota del IVA, que es un impuesto coparticipable, ¿cómo hace el contribuyente de La Pampa para saber si lo que paga está bien asignado, si ese impuesto va a parar a Formosa, al Chaco o a Santa Cruz?

La coparticipación, tal cual está diseñada, no sólo incentiva el aumento de los gastos provinciales porque los gobernadores no tienen el costo político de recaudar, sino que, además, separa al contribuyente del nivel de gobierno que gasta.

Si en un municipio el intendente decide aumentar la tasa de alumbrado, barrido y limpieza, el vecino puede verificar si ese incremento se tradujo en mejores servicios.

Pero si la Nación aumenta el IVA en tres puntos, ¿qué contribuyente puede hacer un mínimo cálculo de costo/beneficio de la mayor carga tributaria si sus impuestos van a parar a todas las provincias?

Quizá sea ésta una de las causas por las que la dirigencia política se niega a establecer un nuevo sistema de coparticipación transparente que unifique la responsabilidad política de recaudar del beneficio político de gastar.

Con el actual embrollo, los impuestos de los contribuyentes se pierden en los intrincados mecanismos de distribución y los gobiernos de los tres niveles logran escapar a un control más directo de cómo gastan. Si las provincias tuvieran que recaudar sus impuestos y coparticipar a la Nación, por ejemplo, La Rioja, con 280.000 habitantes, difícilmente tendría 18 municipios con sus correspondientes concejos deliberantes (unos siete legisladores municipales por cada uno de ellos). Obsérvese que La Rioja, con 280.000 habitantes, tiene aproximadamente 126 concejales y la Capital Federal, con 3.000.000 de habitantes, tiene 60 legisladores, aun cuando la Capital está absolutamente sobredimensionada en legisladores.

El sistema de coparticipación federal ya no soporta más parches; necesita una nueva concepción donde el que gaste tenga la responsabilidad de recaudar.

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