Una reforma mal diseñada

Por Luciana Díaz Frers Para LA NACION
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25 de abril de 2004  

El gobierno nacional echó sus cartas. A fines de marzo envió a los gobernadores una propuesta de reforma de la coparticipación que apunta a mantener el sistema tal como está. Apenas agrega un poco de complejidad al separar un 10% del incremento de las transferencias a las provincias para distribuir, según un criterio no definido de eficiencia, y genera un poco más de discrecionalidad al crear un Fondo de Equidad Social, a ser distribuido sin criterios preestablecidos y con gran injerencia del Poder Ejecutivo.

Al comienzo, la mayoría de las provincias expresó su disconformidad. Pero poco a poco el gobierno nacional las fue convenciendo a cambio de beneficios puntuales indispensables en el manejo de la coyuntura financiera. Para las que todavía no firmaron el acuerdo las cartas de negociación son sus deudas, los déficit de sus sistemas previsionales y la distribución del Fondo de Equidad Social.

El problema financiero de muchas provincias es realmente grave. Hasta mediados de 2003, 16 de las 24 jurisdicciones subnacionales tenían deudas que llegaban a más del 100% de sus ingresos anuales, con los casos más extremos en el Norte (entre el 300 y 400%). Más de la mitad del total de la deuda provincial es con la Nación y con fondos fiduciarios nacionales. A pesar del aumento en la recaudación por la reactivación, las deudas siguen siendo un desafío muy serio para la mayoría de las provincias.

¿Cuáles son las consecuencias de aceptar esta reforma cosmética a cambio de estas deudas? Implica que seguiremos conviviendo con los profundos problemas que han llevado a las repetidas demandas de reforma.

Los gobiernos provinciales deberían tener fresco el recuerdo de lo que ocurrió en la última recesión y estar muy preocupados por lo que les ocurrirá en la próxima. Como la masa coparticipable es un porcentaje de la recaudación, aumenta en épocas de crecimiento y cae en las recesiones, al igual que la recaudación provincial. Ello exacerba el ciclo económico y provoca una falta de financiamiento en situaciones de crisis.

Mantener el actual sistema también implica que continuará la arbitrariedad de la distribución secundaria, es decir, los coeficientes con que se distribuyen los recursos coparticipables entre las provincias. No tienen relación con ningún criterio objetivo de equidad, devolución o eficiencia. Si bien esto puede estar beneficiando relativamente a algunas provincias, impide un desarrollo regional equitativo y no incentiva la eficiencia.

Discrecionalidad

Además, el actual sistema tiene un alto grado de discrecionalidad. Por fuera de la coparticipación existen otros mecanismos de transferencias a las provincias, a través del presupuesto, los aportes del Tesoro nacional y fondos específicos cuyos criterios de distribución no son explicitados. La actual propuesta agrega un nuevo fondo por distribuir sin criterios preestablecidos.

Es tiempo de rever estos fondos, y atacar los problemas de la Argentina estableciendo objetivos específicos. De lo contrario, cada vez que alguna provincia tenga la necesidad de atender emergencia estará sujeta a la buena voluntad del gobierno de turno y deberá "negociar".

El sistema actual tiene un sesgo a la evasión, al déficit y al endeudamiento. Los gobiernos provinciales más chicos tienen pocos incentivos a recaudar (porque buena parte de sus ingresos proviene de Nación) y los distritos más grandes tienen pobres estímulos a contribuir con la recaudación en sus jurisdicciones (ya que lo obtenido no queda en la provincia). El gobierno nacional tampoco tiene incentivos a reducir la evasión ya que le conviene crear tributos no coparticipables, libertad que no pierde en la actual propuesta.

Las provincias deben tener en cuenta que si bien los salvamentos han postergado la necesidad de hacer ajustes, también brindan al gobierno nacional una poderosa arma de negociación. El incentivo a la insolvencia fiscal quedaría aún más impregnado en el sistema si se acepta la propuesta a cambio de deuda provincial.

En la propuesta quedó además postergado el compromiso de fortalecer las capacidades de generación de ingresos en las provincias, incluido en el compromiso con el FMI. Un signo más de que el Ejecutivo parece favorecerse con la dependencia que la coparticipación imprime a las provincias.

Las provincias de todas maneras iban a negociar la propuesta que Nación presentara a cambio de beneficios puntuales. ¿Por qué aceptar ésta que sólo empeora el actual sistema?

Permitir un aumento en la discrecionalidad y en los incentivos al endeudamiento no traerá ningún beneficio a nadie. Si dejamos pasar esta oportunidad de reformar la coparticipación, atacando su prociclicidad, falta de transparencia, iniquidad e incentivos, estaremos disminuyendo el potencial desarrollo del país.

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