Desafíos del coloso sudamericano

En La identidad internacional de Brasil (Fondo de Cultura), Celso Lafer, actual canciller, diseña su lugar en el mundo
En La identidad internacional de Brasil (Fondo de Cultura), Celso Lafer, actual canciller, diseña su lugar en el mundo
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23 de junio de 2002  

En efecto, en un mundo que simultáneamente se regionaliza y se globaliza, es conveniente hacer no sólo la mejor política, sino también la mejor economía a partir de una geografía -como, por ejemplo, vienen haciendo los europeos, desde la década del 50, en su proceso de integración-. De allí deriva una línea de acción orientada a transformar las fronteras brasileñas de clásicas fronteras-separación en modernas fronteras-cooperación como ya había anticipado el canciller José Carlos de Macedo Soares en 1957. Esta línea de inspiración grociana tiene como punto de partida el hecho de que América del Sur constituye una unidad física contigua, que favorece las oportunidades de cooperación económica. Esta puede ampliar las ventajas comparativas en un proceso de inserción competitiva en la economía mundial, a medida que los vectores logística/transporte, telecomunicación/energía se desarrollen para sumar valor y reducir costos, lo que estimula, en un clima de paz, los eslabones del comercio y la inversión. A esto hay que añadir que, en el cambio del siglo, la economía de la geografía recomienda un nuevo enfoque para el concepto de América latina. De hecho, hay que tener en cuenta que México, debido a su participación en el Nafta, y América Central y el Caribe, en virtud de la acción centrípeta de la economía norteamericana, vieron aumentar su grado de interdependencia con el Norte de manera aún más significativa en los últimos años. Por ese motivo, el futuro de esa parte de América latina está cada vez más vinculado con lo que ocurre en los Estados Unidos. América del Sur, en contraste, tiene relaciones regionales e internacionales más diversificadas tanto en el plano económico como en el político. Este es un dato de la realidad contemporánea que le otorga una especificidad propia en el contexto de América latina, del cual cabe extraer las consecuencias apropiadas en materia de política exterior.

En este molde se inserta también la idea fuerza constante de la política exterior brasileña, orientada a asegurar la paz y estimular el desarrollo de América del Sur. Es esta idea-fuerza la que se encuentra en la base de una importante iniciativa diplomática del presidente Fernando Henrique Cardoso. Me refiero a la inédita e innovadora Reunión de Presidentes de América del Sur, realizada en Brasilia el 30 de agosto y el 1º de septiembre de 2000. El objetivo de la reunión fue profundizar la cooperación ya existente en nuestro espacio común, convirtiendo a tal espacio en un proyecto. Este, orientado a organizar en otra plataforma la convivencia sudamericana, tiene como propósito ampliar la capacidad de los países de la región en la dirección del desafío del desarrollo, un tema común y prioritario en las agendas de la política exterior de todos. La meta es encontrar caminos mejores en el tratamiento de los desafíos y las oportunidades de la globalización por medio de una acción conjunta orientada hacia la consolidación de la democracia y de la paz, y la promoción concomitante de los derechos humanos; hacia el estímulo del comercio por medio de nuevos enlaces en los procesos de integración económica ya existentes en la región, que deben trabajarse desde una perspectiva de "regionalismo abierto"; hacia la cooperación tanto en el campo del combate contra las drogas ilícitas y delitos conexos, como en el ámbito de la ciencia y la tecnología, dado que la ampliación y la aplicación del conocimiento son un ingrediente crítico de la competitividad de los procesos productivos de la región. Otra acción conjunta contemplada en la reunión de Brasilia es la de los ejes sinérgicos de la integración de América del Sur, vale decir, el abanico de proyectos de integración física, dotados de sustentabilidad en su sentido amplio (ambiental, social, de eficiencia económica) y basados en una perspectiva geoeconómica del espacio regional. Estos proyectos de infraestructura de integración son un ejemplo inequívoco del proceso de transformación de fronteras-separación en fronteras-cooperación, y podrán tener un efecto multiplicador sobre el desarrollo y ampliar la integración económica de la región.

Convertir el espacio -un espacio configurador de nuestro contexto de vecindad- en un proyecto es un desafío, incluso en función de las restricciones y los límites que generan los problemas internos en cada uno de los países de la región sudamericana. Se trata, no obstante, de la consecuencia lógica de una línea y de acciones de política exterior dirigidas a profundizar las oportunidades de cooperación que ofrece el alcance económico de la geografía de Brasil.

El paradigma del proceso de transformación del papel de las fronteras en América del Sur es el Mercosur, resultado de una reestructuración efectiva, de naturaleza estratégica, de la relación Brasil-Argentina. Esta relación cargó en su origen el peso de la herencia colonial, ya que la rivalidad entre las coronas de Portugal y España tuvo su foco principal en el Plata. En su historia, las relaciones de los dos países sufrieron la influencia de esa herencia, y se caracterizaron por momentos de grandes convergencias, entremezclados con períodos de distanciamientos y desconfianzas.

Después de la resolución, en 1979, del problema de la utilización de las aguas para fines energéticos que marcó al contencioso de Itaipú, la etapa más significativa en la preparación del Mercosur se ubica luego del fin de los regímenes militares, en los años ochenta. Esta etapa fue resultado de las iniciativas de los presidentes Sarney y Alfonsín, quienes, afirmados en los precedentes de convergencias, elevaron a un nuevo nivel el entendimiento entre los dos países. El marco de este avance fue el Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo de 1988. Su molde más abarcador, de naturaleza política, comprendía la consolidación de valores democráticos y el respeto a los derechos humanos, pasando por confidence building measures destinadas a reducir tensiones en el área estratégico-militar, en especial en el campo nuclear. Sobre esta base, el Tratado buscó estimular el desarrollo en la difícil década económica para América latina de los años ochenta.

El Mercosur es obra, en la década del 90, de los presidentes Fernando Collor, Itamar Franco y Fernando Henrique Cardoso, del lado brasileño, y del presidente Carlos Saúl Menem, del lado argentino. Iniciado por el Tratado de Asunción de 1991, con los avances obtenidos en 1995, como resultado del proceso de implementación de la unión aduanera, el Mercosur no sólo incorporó a Paraguay y a Uruguay en el proceso de integración, sino que también creó un lazo asociativo con Chile y Bolivia.

El Mercosur expresa una visión de regionalismo abierto, trabaja la compatibilidad de la agenda interna y externa de la modernización (necesaria para la Argentina y Brasil de la década del 90, a partir del agotamiento del modelo de Estado y de economía basado en la sustitución de importaciones) y es un marco de referencia democrática de los países que lo integran. Si bien es verdad que surgieron dificultades relevantes de coyuntura en 1999 y en 2000, inevitables en todo proceso de integración y muchas de ellas ligadas a los problemas de armonización de políticas macroeconómicas, que en el momento actual se relacionan con los dilemas de la inserción asimétrica de economías emergentes en el sistema internacional, también es cierto que el Mercosur tiene la naturaleza de un imperativo común para Brasil, la Argentina y sus socios. En efecto, expresa y simboliza una nueva presencia de América del Sur en el mundo que siguió a la Guerra Fría y es un factor importante, para no decir crucial, en las negociaciones económicas interamericanas, como las de proyecto ALCA, y en las que se iniciaron con la Unión Europea.

El entendimiento multifacético argentino-brasileño que está en la base del Mercosur, así como el entendimiento entre Francia y Alemania que estuvo en la base de la construcción de la Comunidad Europea, tiene también alcance en el plano de la seguridad internacional, en el campo nuclear, que trasciende a América del Sur. En efecto, las confidence building measures de los años ochenta culminaron en los noventa con la creación de un mecanismo formal de inspecciones mutuas, abrieron las instalaciones nucleares de los dos países a la supervisión internacional y permitieron la plena vigencia del Tratado de Tlatelolco, de 1967, que prohíbe las armas nucleares en América latina. Con esos compromisos, Brasil dio plena expresión internacional a la norma establecida en la Constitución de 1988 referida al uso exclusivamente pacífico de la energía nuclear en el territorio nacional. Brasil y la Argentina dejaron de ser considerados "threshold States", es decir, estados en el umbral de la posibilidad de fabricación de artefactos nucleares explosivos. En 1998, Brasil adhirió al Tratado de no proliferación de armas nucleares (TNP), con lo cual culminó su proceso de incorporación a los mecanismos internacionales de no proliferación nuclear. Con la adhesión brasileña, el TNP logró incorporar a todos los países con excepción de Cuba y de tres países no previstos en el Tratado en la categoría de estados armados nuclearmente, pero que poseen de hecho capacidad nuclear con finalidad militar, ya sea explícitamente admitida (India y Paquistán), sea deliberadamente omitida (Israel).

En síntesis: en función de su geografía, de su experiencia histórica y de la línea de continuidad de su acción diplomática, Brasil se siente a gusto y en su casa con el componente sudamericano de su identidad internacional, que es una "fuerza profunda", de naturaleza positiva, en su política exterior. El contexto de la vecindad, en contraste, por ejemplo, con los de China, India y Rusia -igual que Brasil, países de escala continental-, es un contexto favorable para la organización del espacio de América del Sur, y por esta razón el gobierno brasileño promovió la reunión de Brasilia, que se trató antes.

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