El peso federal

Si desde una perspectiva política la Argentina es un país federal, no puede afirmarse lo mismo desde un punto de vista fiscal.

Una cifra alcanza para demostrarlo: actualmente, más del 60 por ciento del gasto público de las provincias depende del financiamiento nacional, "algo más propio de una organización unitaria que de una federal", como puntualiza un documentado estudio sobre el tema producido por el economista Jorge Avila para el Consejo Empresario Argentino.

No siempre fue así: hasta fines del siglo XIX las provincias gozaban de autonomía en materia fiscal, recaudaban sus propios impuestos, sólo financiaban un 5 por ciento de su gasto con recursos nacionales y las esferas impositivas de cada jurisdicción (Nación y Estados provinciales) permanecían claramente delimitadas.

En 1910, las transferencias nacionales a las provincias ya representaban el 11,5 por ciento de las erogaciones de éstas. Para entonces, los Estados provinciales habían concedido a título permanente a LA NACION la recaudación de gravámenes internos en todo el territorio del país y esa autorización era compensada por medio de devoluciones ad hoc. En 1935, el gobierno nacional pasa a recaudar impuestos internos unificados y se establece el primer régimen formal de coparticipación: las provincias reciben su cuota parte de impuestos que el Estado Nacional es el que establece y cobra. Por esa vía, en 1939 las provincias ya dependen para un 29 por ciento de sus gastos de recursos de la caja nacional. El declive seguiría profundizándose y mostraría su punto más hondo en 1983, cuando el Tesoro central sufragó el 72 por ciento del gasto público de los Estados provinciales.

El estudio del Consejo Empresario Argentino incluye un cuadro en el que se analizan distintos modelos de organización fiscal realmente existentes en el mundo. El caso destacado como paradigma de federalismo fiscal es el de Estados Unidos, donde el gobierno central y los Estados mantienen claramente separados sus respectivos ámbitos de legislación y administración impositiva, y son los Estados los que definen la base imponible y las alícuotas de sus gravámenes, recaudan y financian con recursos propios sus gastos.

Un modelo más atenuado de federalismo es el de Canadá, donde -según el trabajo del CEA- "las provincias optan por cobrar sus impuestos por medio de alícuotas adicionales a las nacionales y pierden autonomía en la definición de las bases imponibles y en la administración tributaria", si bien mantienen solidez fiscal porque se financian con sus propios impuestos.

El modelo de mayor debilidad fiscal presentado en el estudio del CEA es el de Australia, un régimen redistributivo en el que es LA NACION la que define la base imponible y los porcentajes de cada gravamen, recauda y administra los recursos, de modo que los ingresos de las provincias dependen de las transferencias del Estado central, que se definen por una fórmula de coparticipación.

"El federalismo fiscal argentino entre 1853 y las primeras dos décadas de este siglo fue similar al de Estados Unidos -apunta Avila-; las provincias gozaban de acentuada autonomía y solidez fiscal. Después comenzó un proceso de transferencia de potestades impositivas desde las provincias a LA NACION, que alcanza en el presente su expresión máxima y nos otorga una organización semejante a la australiana: mínima autonomía y máxima debilidad fiscal."

En el laberinto

El modelo centralista-coparticipativo reúne, según el análisis del CEA, una serie de defectos que lo convierte en un problema antes que en una solución para el sistema fiscal argentino.

He aquí un catálogo de las ineficiencias que allí se invocan.

• Magnifica el gasto público provincial. Al sostener sus erogaciones con recursos de origen nacional, los gobiernos provinciales eluden el costo político de apelar a la imposición local para financiar cada peso de gas to extra.

• Reduce el cumplimiento impositivo. El régimen de coparticipación encoge las motivaciones de los gobiernos locales a colaborar con las autoridades impositivas nacionales y se convierte, así, en uno de los engranajes que explican la evasión fiscal. "¿Qué incentivo tiene, por ejemplo, el gobernador de San Juan para colaborar con los inspectores de la AFIP en la detección de evasores -se pregunta Avila- cuando por cada 100 pesos que se recauden gracias a la movilización de su policía y del cierre de negocios locales la provincia recibirá $ 1,9 apenas?" Con ese punto de vista coincide Pablo Sanguinetti, economista de la Universidad Di Tella: "El mayor defecto del actual esquema fiscal es que no genera incentivos para que Nación y provincias colaboren en la tarea de recaudación. Hoy gran parte de esa tarea está a cargo del gobierno central y las provincias no tienen interés especial en que haya una mayor recaudación de los impuestos nacionales en sus territorios porque la asignación de recursos por la vía de la coparticipación no está asociada de ninguna manera a ese nivel de recaudación".

• Crea presiones permanentes de salvamento financiero sobre LA NACION. A los ojos de las provincias, el gobierno nacional deviene el responsable último de las caídas de las remesas de los fondos coparticipados, cualquiera fuere su causa. "LA NACION históricamente ha asumido tal responsabilidad y ha convalidado así los déficit provinciales, actitud que sesga las finanzas provinciales hacia una inevitable bancarrota", remarca el do cumento del Consejo Empresario Argentino.

• Crea un laberinto fiscal. Los intrincados mecanismos de redistribución de recursos desde LA NACION a las provincias hacen imposible que el votante-contribuyente pueda identificar qué nivel de gobierno o cuál organismo estatal es el que grava o gasta y con qué fin. Se destruye así la relación beneficio-costo indispensable para asegurar la eficiente provisión de bienes públicos, así como la rendición de cuentas transparente y la posibilidad de control de la gestión pública en sus diferentes niveles.

Testimonia a LA NACION el gobernador de Río Negro, el radical Pablo Verani: "Las transferencias de recursos hacia las provincias en la actualidad provienen de un amplio conjunto de subregímenes superpuestos, un gran número de ventanillas , cada una de las cuales se encuentra ligada a la recaudación de distintos impuestos, generando así un sistema de inusitada complejidad". Por otra parte, agrega Verani: "La falta de correspondencia entre el nivel de gobierno que recauda los impuestos y el que realiza los gastos distorsiona los incentivos para el desarrollo de un sano comportamiento fiscal y restringe la autonomía de los gobiernos provinciales".

Hacia un nuevo pacto

Una investigación reciente, encarada por Juan José Llach -ex ministro de Educación y miembro del gabinete de Domingo Cavallo en la década del noventa- sugiere cambiar el actual sistema impositivo por un nuevo contrato fiscal federal. "El nuevo contrato, que debería establecerse mediante una ley convenio -señaló Llach a LA NACION-, se basa en tres principios: a) la separación de fuentes impositivas entre LA NACION, las provincias y los municipios, que implica que quien gasta debe recaudar; b) la necesidad de procurar una mayor equidad social y regional, y c) la eliminación de todos los impuestos contrarios al crecimiento."

Llach propone que los impuestos nacionales sean: el IVA (alícuota del 8,5 por ciento), ganancias de las empresas, comercio exterior, aportes patronales e internos; los impuestos provinciales pasen a ser ganancias y bienes personales, un nuevo impuesto a las ventas minoristas de consumo, IVMC (una versión del sales tax de los Estados Unidos) y los actuales automotor e inmobiliario. En cuanto a los impuestos municipales, serían las tasas por prestación de servicios "debidamente probados" y la base de pequeñas y medianas empresas del IVMC ("Nadie está en mejores condiciones que el municipio para cobrar impuestos a la lavandería o el quiosco", sugiere Llach). Desaparecerían los actuales sistemas de coparticipación municipal "que tienen los mismos vicios de caja negra de la coparticipación federal".

El nuevo modelo, conjetura Llach, implicaría una baja de costos a la producción de unos 5800 millones de pesos (un 2 por ciento del PBI), por la eliminación de costos financieros asociados al IVA y de todos los impuestos a las etapas de producción intermedia, particularmente ingresos brutos y sellos. Y, sobre todo, supondría un fuerte incentivo a las provincias porque LA NACION cedería dos bases (ganancias y bienes personales) que hoy muestran una alta evasión y representan, por lo tanto, un gran potencial recaudatorio para las administraciones locales.

Principal virtud política del modelo sugerido por Llach: "Cada peso adicional de gasto será pagado por los mismos ciudadanos-contribuyentes que eligen a las autoridades. Cuando haya una elección de gobernador o de intendente, y un candidato diga quiero gastar más, va a tener que explicar a quién le va a cobrar esos impuestos. Porque van a tener que pagar los mismos votantes municipales, provinciales o nacionales y, a la inversa, cada peso de reducción de gasto permitirá a la jurisdicción correspondiente reducir impuestos".

Fin a la coparticipación

La Propuesta de Federalismo Fiscal concluida por Jorge Avila sugiere abiertamente terminar con el régimen de la coparticipación. "Propongo abolir la coparticipación federal de impuestos, y de paso abolir también los obsoletos impuestos a los ingresos brutos y de sellos. Esto crearía un hueco de financiamiento en las provincias de 25.000 millones de pesos por año, y un exceso de recursos en LA NACION cercano a los 18.000 millones por año. Para que las provincias puedan recaudar eficazmente esos 25.000 millones es que propongo la partición por mitades de los grandes impuestos nacionales. A su vez, como LA NACION dejaría de remesar aquellos 18.000 millones estaría en condiciones de rebajar la alícuota del IVA del 21 por ciento actual a un 11 por ciento, de cobrar internos y combustibles en la etapa mayorista solamente, y de contentarse con la imposición de las ganancias empresarias, dejando para las provincias la imposición de las ganancias o ingresos de las personas físicas." Avila admite que "la mayoría de las provincias se siente cómoda todavía dentro del sistema de reclamo a la caja colectiva de LA NACION. No obstante ello, también creo que la descentralización se impondrá finalmente por una cuestión de gobernabilidad y de realismo. El agobio y la vergüenza de las negociaciones de los últimos días entre gobernadores y ministros de LA NACION ha puesto de manifiesto la inoperancia del régimen unitario que arrastramos desde 1935".

El interrogante que subsiste reside en si las provincias más postergadas, las que hoy dependen en mayor medida de los giros nacionales, estarán en condiciones de sostenerse en un régimen de autonomía fiscal. Tanto Avila como Llach proponen diversas modalidades compensatorias en la transición de un sistema a otro.

"Se mantendría un sistema de solidaridad como existe en casi todos los países del mundo -explica Llach-. Por ejemplo, en la Unión Europea los países más ricos hacen transferencias a los más pobres. Habría un sistema de transferencias horizontales que están calculadas con total precisión en mi trabajo. Sintéticamente diría que hay tres provincias que, básicamente, no recibirían nada: Córdoba, Santa Fe y Mendoza. No recibirían nada fuera de sus propios recursos, pero tampoco pondrían nada en el fondo común. Las dos que tendrían que poner son la Ciudad de Buenos Aires y la provincia de Buenos Aires, y un poco LA NACION. Lo importante es que los números estén hechos de tal manera que ningún gobernador que firmara esto va a poder echar en cara que rubricó la rendición. En el momento inicial todos tienen que quedar igual. De ahí en más, mejorarán los que administren bien."

Avila coincide en que "la autonomía fiscal provincial es inviable sin la asistencia de un esquema de transferencias de igualación de capacidades de gasto de los fiscos provinciales. De hecho, en nuestras proyecciones hay una cantidad de provincias del arco norte que quedarían mejor paradas después de la descentralización y las transferencias de igualación que antes de la reforma".

¿Qué discuten los políticos?

Las noticias diarias exhiben a gobernadores y miembros del gobierno nacional discutiendo por los fondos de la coparticipación, pero no sobre el régimen mismo, y ello pese a la obligación constitucional (1994) de tener una ley federal de impuestos... en 1996.

¿Analizan los políticos la posibilidad de un cambio radical de régimen impositivo, con descentralización y autonomía fiscal de las provincias?

"Lamentablemente me parece que no -constata Llach-. Yo creo que en privado se habla, pero todavía el tema no adquirió el cariz de una conversación formal."

Avila, por su parte, es algo más optimista: "Expuse la propuesta a un par de gobernadores de provincias grandes, y la respuesta fue favorable. También la expuse a varios diputados de LA NACION, y la respuesta, si bien favorable, fue menos entusiasta. En cuanto a su aceptación en medios empresarios, basta señalar que el Consejo Empresario Argentino financió la redacción de la propuesta y su publicación. Antes de la publicación, nadie proponía la abolición de la coparticipación y la descentralización tributaria; un año después, la tesis es compartida por la mayoría de los analistas".

En rigor, la opinión de gobernadores radicales como Pablo Verani indica que las críticas al régimen de coparticipación se extienden: "El actual esquema genera incorrectos incentivos en el gobierno nacional para instrumentar cambios en su política fiscal. Este régimen promueve, por un lado, incrementos en aquellos impuestos que no son coparticipables, y por el otro, reducciones en aquellos que sí lo son".

En septiembre último los gobernadores de signo peronista suscribieron un documento ("Compromiso") preelectoral de su partido en el que reclamaron "que las provincias retomen facultades delegadas a LA NACION en cuanto a la recaudación de impuestos, coparticipándole a ésta en la proporción que le corresponda" . También propusieron -en una línea que evoca ideas como las de Llach o Avila- sustituir el impuesto a los ingresos brutos por un IVA provincial, o un impuesto a las ventas. Lástima que estos puntos no fueron puestos sobre la mesa en las negociaciones de los últimos días, en las que cada parte (cada provincia y el Estado nacional) prefirió tirar de la estrecha manta de los recursos que deja la crisis, y en las que la discusión no apuntó a las cuestiones de fondo, sino a esas urgencias que Hipólito Yrigoyen llamaba patéticas miserabilidades.

Más temprano que tarde, no obstante, el colapso del régimen de coparticipación obligará a tomar el toro por las astas.

"Debe devolverse la responsabilidad fiscal a las provincias"

El gobernador de San Luis, Adolfo Rodríguez Saa, como titular del Consejo Federal de Inversiones, encabeza el organismo técnico del conjunto de las provincias argentinas. Respondió así a las preguntas.

-¿Cuáles son los defectos del actual sistema de coparticipación?

-El principal problema es que no existe un justo equilibrio entre lo que queda para LA NACION y lo que se distribuye a las provincias. Los impuestos de las provincias, con la reforma de la Constitución de 1994, se hicieron nacionales y coparticipables, y se estableció una regla que dice que el 58 por ciento les pertenece a las provincias y el 42 por ciento es de LA NACION. Hoy se procede a la inversa: se remite el 42 por ciento a las provincias y LA NACION se queda con el 58 por ciento restante.

-¿Usted propondría una reforma fiscal federal?

-Creo que debería dictarse una nueva ley de coparticipación federal que les devolviera más responsabilidad fiscal a las provincias. Un sistema federal de recaudación tendería a aumentar los recursos impositivos y a promover un uso mucho más racional de lo recaudado.

-¿Está de acuerdo entonces con propuestas como la del Consejo Empresario Argentino cuando recomienda terminar con el actual Sistema de Coparticipación y volver a la autonomía fiscal de las provincias?

-Coincido con la filosofía, pero no todas las provincias podrían incorporar ese sistema de inmediato. Habría que adoptar un método gradual. Lleva tiempo montar un aparato burocrático para cobrar los impuestos.

-¿Habrá algunas provincias que quizá se sientan más cómodas al reclamarle a la caja nacional y delegar la tarea de recaudar?

-Sabe lo que pasa: la realidad del interior no es homogénea. No podemos pasar del blanco al negro en políticas fiscales sin considerar las diferentes realidades. Lo que usted señala seguramente ocurre en algunos casos, del mismo modo que hoy le resulta más cómodo a Cavallo echarles la culpa a las provincias. Eso de buscar chivos expiatorios es un típico mal argentino que hay que erradicar.

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