Gestionar lo público con eficiencia

Dos documentos recientes, uno de Jefatura de Gabinete ("Lineamientos de buen gobierno para empresas de participación estatal mayoritaria en la Argentina") y otro de la Sindicatura General de la Nación ("Gobierno corporativo de empresas públicas") resumen la filosofía básica de la actual administración sobre estas organizaciones: lograr crecimiento económico y reducción de pobreza requiere utilizar recursos en forma eficiente. Comprender su funcionamiento resulta, entonces, clave. Pero el asunto no es solo de relevancia "práctica"; el funcionamiento del mecanismo de mercado y las consecuencias del reemplazo de este han sido uno de los debates más significativos del siglo XX.

La transición experimentada en China desde 1979, los cambios ocurridos una década más tarde en los países de Europa del Este y más recientemente en la India (en conjunto, el 40% de la población mundial) son ejemplos adicionales sobre la necesidad de comprender bien los impactos de los cambios en mercados y organizaciones.

Las empresas públicas capturan actualmente en la Argentina una porción significativa de empleo, inversión y gastos corrientes. En relación a empleo, tenemos a Aerolíneas Argentinas (10.800), Banco Nación (18.000), Correo Oficial (17.000), Ferrocarriles Argentinos (21.000) e YPF (22.000). A estas "grandes" se le suma un importante número de empresas de menor tamaño. Según el Cippec, el total de empleo en empresas públicas se incrementó de 27 mil en 2003 a 121 mil en 2015.

Los documentos del actual gobierno sobre gestión de empresas públicas suponen que la eficiencia que estas pueden lograr no debería ser menor a la de empresas privadas: no importa quién es el accionista (el Estado o los particulares); lo relevante es el grado en que la gerencia aplica procedimientos adecuados. Entre otros, los documentos mencionan hacer pública la gobernanza corporativa y sus objetivos, el acceso a la información, la convocatoria para la contratación de recursos humanos, la política de sustentabilidad, la cultura de la integridad y la puesta en efecto de un sistema de denuncias.

Sin embargo, la pregunta relevante es: ¿debe esperarse que lo producido por estas empresas sea más valorado por la sociedad que los recursos empleados para producirlo?

Responder lo anterior requiere focalizar atención no en las prácticas de gestión que se recomiendan para estas organizaciones, sino en los reales incentivos que existen para que dichas prácticas se implementen. En un artículo escrito hace más de cuatro décadas, Armen Alchian y Harold Demsetz analizan cuál es la función central del conductor de una empresa y cuál es el entorno económico-institucional que permite que su tarea sea llevada a cabo. Según los autores, el problema básico de toda organización es lograr que el "equipo", constituido por empleados, accionistas y proveedores, aporte esfuerzo y reduzca lo más posible diversas formas de "holgazanería". ¿Cómo se logra esto? En empresas pequeñas, otorgando a él o los conductores de la organización derecho pleno sobre el "residuo" (diferencia entre ingresos y costos) generado. Otorgando además el poder de iniciar o terminar contratos con trabajadores y otros agentes. El "reclamante residual" de Alchian y Demsetz es un efectivo disciplinador del equipo que coordina, pues internaliza los costos y beneficios resultantes de su acción como coordinador.

En empresas de mayor tamaño (corporaciones), la gerencia se disciplina no solo por el accionar del directorio (representantes de accionistas con real poder de decisión), sino también por el mercado de capitales: performance subóptima por parte de la gerencia resulta en caída en el precio de las acciones, con el consiguiente riesgo de adquisición por parte de un inversor externo. Si la adquisición se efectiviza, los administradores mediocres se quedan sin trabajo.

Las condiciones en que operan las empresas públicas son diametralmente opuestas a las planteadas anteriormente. En efecto, aun cuando un "manual de lineamientos de gestión" sugiera a la gerencia qué debe hacer, existen muy débiles incentivos (reales) para que esto se lleve a cabo. Los gerentes (en realidad, funcionarios) no operan en un real mercado gerencial por sus servicios, sino en uno de naturaleza política. Pero, además, los accionistas (ciudadanos) no podemos desprendernos de las acciones de las cuales somos propietarios y así disciplinar a la gerencia. En síntesis, es un panorama desalentador en cuanto a eficiencia se refiere.

Profesor de Teoría de las Organizaciones, Universidad del CEMA