Los secretos de la democracia

El ocultismo de los fondos que manejaba Fernando de Santibañes no es una novedad del actual gobierno, sino una constante
El ocultismo de los fondos que manejaba Fernando de Santibañes no es una novedad del actual gobierno, sino una constante
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22 de octubre de 2000  

En estos días el juez federal Carlos Liporaci, a cargo de la investigación sobre los presuntos sobornos en el Senado de la Nación en torno de la ley de reforma laboral, espera los resultados de los peritajes sobre todos los datos que le proporcionó la Oficina Anticorrupción sobre los fondos reservados utilizados en los primeros meses de este año en la Secretaría de Inteligencia del Estado (SIDE).

A poco de estallar el escándalo, el ex titular de la SIDE Fernando de Santibañes había entregado en la Comisión de Asuntos Constitucionales de la Cámara alta y, también, ante la Oficina Anticorrupción, un informe sobre la evolución de los recursos dispuestos en la dependencia a su cargo. Luego de recibir dicha documentación de manos del responsable financiero de la SIDE, el juez Liporaci citó a testimoniar al viceministro de Economía, Mario Vicens, que debió aportar la información sobre la ejecución de los fondos reservados y que está centralizada en una base informática en la Secretaría de Hacienda. Pero los datos proporcionados por la SIDE eran incompletos.

Santibañes admitió que existió una diferencia de 6.200.000 pesos, entre las cifras brindadas por la secretaría a su cargo y las que resultan de los datos de Hacienda, que es contemporánea con la discusión de la reforma laboral en el Senado.

La desclasificación -mediante decreto presidencial- de los movimientos en las cuentas de la SIDE en el Banco de la Nación permitió que el juez Liporaci recibiera dos cheques -por 5 millones y 1.200.000 pesos respectivamente- cobrados por ventanilla para practicar ajustes en las cuentas de la secretaría.

Si bien la reconstrucción de la ruta del dinero aún no ha finalizado, las primeras comprobaciones indican que, durante la primera quincena de abril último, hubo un ingreso en efectivo de cinco millones en el tesoro de la SIDE y que el resto del dinero se usó para ciertos gastos que se intentan verificar. No obstante, el fiscal de la causa, Eduardo Freiler, estima que será "muy difícil" poder determinar si esos fondos se utilizaron para atender necesidades contables o si se utilizaron con otro objetivo.

Los desfases entre los fondos reservados asignados a la SIDE y lo realmente ejecutado por dicha dependencia no son una novedad.

Ya en 1992 un informe del anterior responsable de la SIDE, Hugo Anzorreguy, revelaba que el organismo gastaba 122 millones de dólares, cuando el Congreso le había autorizado 115,7 millones. Aquel año, la SIDE culminó gastando 207.726.531 de pesos, es decir, un 79% de incremento en relación con su presupuesto aprobado por ley.

La sospecha que molesta

La sola sospecha de la asignación de fondos reservados a otras finalidades que las contempladas por ley socavan la escasa legitimidad de la que gozan. En nuestro país, el secreto del Estado se manifiesta de tres formas. La primera incluye todas las leyes, decretos, disposiciones de facto y toda documentación gubernamental que tenga carácter clasificado de secreto o reservado.

Según el jurista Néstor Pedro Sagüés, "la Argentina tiene así el discutible privilegio de pertenecer al club legislativo más curioso del mundo: el de países con leyes secretas. Muy pocos, en rigor de verdad, se animan hoy a inscribirse en él". Para tener una cabal dimensión del tema, vale mencionar que, entre julio de 1976 y diciembre de 1983, se dictaron en el país un total de 35 leyes de facto de carácter secreto. En ese paquete normativo, por ejemplo, se incluye la ley "S" 22.122/79, que autorizó la existencia de una sociedad del Estado, cuyo estatuto fue aprobado por el decreto presidencial 555/82. Es el día de hoy que se desconoce la denominación de la misma, quiénes son sus integrantes, cuál es su objeto social, su capital y si ha presentado sus balances. Tampoco se sabe si dicha sociedad actualmente está en actividad o fue disuelta.

Durante su gobierno, Raúl Alfonsín firmó 85 decretos secretos; Menem superó el centenar, y durante los primeros noventa días de su gestión, el presidente De la Rúa ya llevaba dos medidas secretas dictadas. El detalle sobre la financiación de actos de gobierno sobre inteligencia exterior vinculados con la defensa nacional y la lucha contra el crimen organizado -mafias, grupos terroristas, etcétera- no tiene publicidad y el libre acceso a dicha información está vedado. La necesidad de preservar la identidad de la fuente o de mantener reserva para lograr efectividad en las tareas de espionaje lleva a que tales actividades puedan tener carácter secreto, justificando así que el dinero que se emplea en las mismas sea también confidencial, dando lugar a los "gastos o fondos reservados", denominación que la legislación argentina reconoce a esas partidas opacas, que anualmente se incluyen en los presupuestos del Estado.

El segundo espacio de lo confidencial lo ocupan los gastos reservados. Resulta sorprendente el giro que la disposición de estos fondos ha tomado en los últimos años.

En 1995, por ejemplo, el entonces presidente Carlos Menem firmó el decreto "S" 1069, referido al sistema de pago de viáticos de los funcionarios públicos, como si la sociedad no tuviera derecho a saber cuánto perciben los cargos oficiales por tal concepto. La suma alcanza a 250 pesos diarios.

El tercera forma del secreto de Estado corresponde a las estructuras y las actividades que el estado realiza en forma reservada, en materia de inteligencia y seguridad.

Leyes de facto

La historia legal de los gastos reservados en nuestro país está directamente relacionada con los gobiernos de facto. Comenzó el 22 de marzo de 1956, cuando el presidente Pedro Eugenio Aramburu dictó el decreto-ley "S" 5315 regulando y restringiendo esos fondos. Aquel decreto fue ratificado el 31 de julio de 1969 por el general Juan Carlos Onganía, que firmó la ley secreta 18.302. Ambas normas continúan vigentes, y por ellas se regula todo lo referido a los fondos confidenciales que utiliza el Estado nacional.

Por otra parte, las disposiciones relacionadas con el funcionamiento de la SIDE son dos. La relativa al personal civil de la secretaría figuran en la ley de facto 19.373/71 y todo lo referido a su misión y funciones constan en la ley "S" 20.195, sancionada el 28 de febrero de 1973 por el entonces presidente Alejandro Agustín Lanusse. Durante los años del Proceso, las leyes de fondos reservados se modificaron en tres ocasiones para aumentar los beneficiarios de las partidas secretas.

Resulta muy llamativo que, desde el retorno de la democracia, los sucesivos gobiernos no hayan propuesto la derogación de las mencionadas normas legales -dictadas por gobiernos de facto-, sustituyéndolas por otras aprobadas por el Congreso.

En 1984, se restringieron radicalmente las dependencias que podían disponer de fondos reservados. En la ley de presupuesto de aquel año, sólo la SIDE y la Secretaría General de la Presidencia fueron autorizadas a realizar gastos reservados y el Congreso aprobó el artículo 37 derogando "las leyes secretas 19.867; 21.627 y 22.085, y suprimidas las cuentas secretas 051; 666; 665; 459; 290; 753; 764; 765; 472; y 800". Entre 1987 y 1992, la Presidencia de la Nación, y los ministerios de Relaciones Exteriores, Defensa y la SIDE fueron los únicos organismos que tuvieron asignadas partidas de fondos reservados en los presupuestos de la Administración Nacional. Sin embargo, a partir de 1992, comenzaron a incorporarse nuevas dependencias públicas con cuentas secretas, como el caso del Poder Legislativo. El artículo 24 del proyecto de presupuesto para 1993, enviado por el entonces ministro de Economía Domingo Cavallo al Congreso, preveía la incorporación al régimen de gastos reservados al Poder Judical de la Nación, la Corte Suprema de Justicia, "los restantes ministerios del Poder Ejecutivo no incluidos en el sistema" y, también, a la Secretaría para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico.

El Congreso no aprobó el citado artículo, pero en los decretos distributivos de las partidas figuró la suma de 2.550.000 pesos asignada a la "Jurisdicción 20.11-Cuenta 3.9.2 Servicios No Personales-Gastos Reservados" , o lo que es lo mismo: la secretaría antidroga.

El Poder Ejecutivo -en contra de lo votado por el Congreso- también dispuso, en 1993, partidas de fondos reservados para los ministerios de Economía, Interior y la CNEA hasta la suma 4.493.000 pesos, lo cual motivó un pedido de investigación de la Comisión Bicameral Revisora de Cuentas a la Auditoría General de la Nación, en el que se planteó la imposibilidad de aprobar la ejecución del presupuesto de 1993. En el artículo 32 del presupuesto de 1994 apareció por primera vez el ministerio del Interior como el quinto beneficiario de fondos secretos, con la cuenta "3.9.2-Servicios No personales-Gastos Reservados". Según la normativa vigente sobre fondos reservados en el país (decreto 5315/56 y ley 18.302/69), tanto la cifra autorizada para gastar como su rendición deben ser públicas en el nivel de grandes rubros. Dicha condición de publicidad se respetó hasta 1992, cuando se sancionó la ley 24.156 de Administración Financiera y Control del Sector Público, que modificó sustancialmente el sistema de contabilización de las partidas reservadas.

Con la sanción de la citada ley 24.156, las cuentas especiales y de inversión en las que se imputaban los fondos confidenciales desaparecieron, y se modificó el nomenclador de cuentas. Los gastos reservados se imputan actualmente como partida "Subparcial por Objeto", lo cual resta publicidad a la información. En el caso específico de la SIDE y de los ministerios que cuentan con fondos secretos, es imposible conocer el gasto autorizado, el que realmente han ejecutado y cómo se realizó. Al no existir publicación oficial donde se pueda verificar el uso del gasto reservado en el nivel de "partida subparcial", hay que buscarlo en la base informática de la secretaría de Hacienda, que es el organismo que distribuye los fondos aprobados en el presupuesto.

En la documentación que el titular de Hacienda, Mario Vicens, entregó recientemente al juez Liporaci, seguramente aparecen por lo menos tres partidas en las que se imputan fondos reservados. Son las cuentas "1.1.5-Otros gastos en Personal"; "3.9.2.-Servicios No Personales-Gastos Reservados" y "1.2.4.- Personal Transitorio-Otros Gastos en Personal". La sola enunciación de estas partidas ya denota su engañoso contenido.

El gobierno nacional ha venido utilizando diversos mecanismos ilegales para engrosar el salario de sus funcionarios. Un ejemplo son las declaraciones juradas de impuestos presentadas en 1991, 1993 y 1994 por el ex ministro de Economía Domingo Cavallo. El actual diputado por Acción por la República admitió haber recibido -como ingresos personales- gruesas sumas de dinero cuyo origen eran fondos reservados destinados a la seguridad del Estado. Cavallo no fue el único funcionario que recibió tales sobresueldos. En febrero de 1994, el entonces secretario de Ingresos Públicos Carlos Tacchi, admitió ante la Comisión de Presupuesto de Diputados la posibilidad de que se les compensara a algunos altos cargos de la administración menemista con fondos reservados para "completar" sus haberes. Tacchi se negó a dar precisiones al respecto, "porque la sociedad no estaba dispuesta a escuchar una respuesta a este espinoso tema".

El control parlamentario

Para silenciar el escándalo que se avecinaba, la anterior administración decidió implementar un anómalo mecanismo para registrar la desviación de los fondos reservados hacia los bolsillos de los funcionarios, creando la partida "3.9.4-Gastos Protocolares", vecina de la partida "3.9.1 Gastos de Ceremonial". Mediante el decreto "S" 838/94, firmado por el ex presidente Menem, se inventó -en el Clasificador de Erogaciones- una nueva clase de asignaciones de libre disponibilidad destinadas a funcionarios en concepto de reintegro, por realización de gastos protocolares. La medida exime a sus usuarios del indispensable requisito de rendición de cuentas y sólo se debe presentar un simple recibo por las sumas utilizadas. En teoría, y de acuerdo con el decreto "S" 838/94, cualquier funcionario podría proporcionar "favores personales" a terceros, haciendo figurar un comprobante por una compra de nafta o una contratación de una banda de mariachis por ejemplo.

El 31 de agosto de 1994, el Senado dio media sanción a un proyecto de ley de inteligencia nacional, presentado por el fallecido justicialista Eduardo Vaca y que incluyó algunos cambios sobre el control del gasto secreto, propuestos por el bloque radical. Entre otros aspectos se ampliaban las facultades de verificación de la Comisión Bicameral de Seguridad Interior e Inteligencia y se obligaba al Ejecutivo a informar no sólo los montos, sino también el destino y objeto de las partidas reservadas. El 10 de diciembre de 1995 venció el plazo para tratar en Diputados la iniciativa, puesto que los justicialistas se negaron a votar un despacho único en la Comisión de Defensa de la cámara baja y así sancionar la ley. También en 1995, el ahora ex vicepresidente Carlos Alvarez, Cristina Zuccardi -esposa del ex ministro Alberto Flamarique- y otros diputados del Frepaso, presentaron un proyecto de ley para derogar el decreto "S" 5315/56 y la ley de facto 18.302/69, que rigen los gastos secretos, por considerar que el uso de esos fondos públicos "sirve para financiar acciones cercanas a la ilegalidad". El proyecto nunca se trató. El 9 de octubre de 1997, los diputados Juan Pablo Cafiero, Jesús Rodríguez, el actual ministro del Interior Federico Storani y Alvarez, elevaron un proyecto de control de las actividades y gastos reservados. La propuesta excluye al Poder Legislativo como beneficiario de fondos reservados y especifica que dichos gastos se deben rendir con la excepción "de los pagos por viáticos que realicen los funcionarios públicos fuera del lugar de residencia" .

Claramente la legislación sobre fondos reservados vigente en el país brinda a los funcionarios numerosas alternativas para disponer de los mismos con fines casi siempre poco claros y prácticamente sin dejar rastros. No existe noticia acerca de que el gobierno de la Alianza haya propuesto derogar o tan siquiera modificar las normas que permiten que los fondos reservados se apliquen a fines diferentes a los que originalmente están destinados. Ante semejante dejación, ¿no es lícito considerar que la administración De la Rúa puede estar aplicando actualmente ese conjunto?

En materia de fondos reservados, es necesario derogar leyes y decretos secretos de vieja data e investigar todo lo actuado por el anterior gobierno, ante los evidentes indicios de presunta malversación de caudales públicos, según el artículo 260 del Código Penal. Si el actual gobierno no actúa con celeridad en este tema, también será responsable por mantener vigentes normas que violan la Constitución y las leyes.

Una buena ocasión para demostrarles a los ciudadanos que la transparencia que tanto pregona no es retórica vacía.

La billetera secreta

El 18 de abril de 1991, el ex presidente Carlos Menem, firmó el decreto "S" 717 por el que puso en marcha -en el ámbito de la Secretaría para la Prevención de la Drogadicción y Lucha contra el Narcotráfico- el llamado Plan Nacional contra el Narcotráfico. Para ello, se creó el Servicio Federal contra el Narcotráfico (Sefeconar), un organismo de inteligencia y represión del comercio ilegal de drogas. Dado el carácter secreto del citado decreto, ningún funcionario ni legislador puede constatar si la norma autorizaba o no partidas presupuestarias de gastos reservados para el tal Sefeconar, si bien de haber existido dicha autorización no sería válida, pues la misma no se realizó por ley del Congreso.

Lo que sí está constatado es que en los decretos distributivos del presupuesto de 1993 apareció imputada en la cuenta "3.9.2-Servicios No Personales" una asignación de fondos reservados de 2.550.000 pesos con destino a la secretaría antidroga. La ley de Presupuesto de 1993 aprobada por el Congreso Nacional no había autorizado gasto alguno a dicha dependencia. Por lo tanto, esta forma de operar el uso de esos recursos por las reglas de la ley de fondos reservados 18.302/69, por organismos no autorizados, entrañaría un delito de malversación de caudales públicos, ya que se eludieron ilegítimamente normas de control estipuladas para toda la Administración Pública.

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