Necesario recorte del poder del procurador
En una vuelta a principios constitucionales, el proyecto de reforma del Ministerio Público Fiscal, hoy en el Congreso, prevé derogar el carácter vitalicio del jefe de los fiscales y descentralizar sus funciones
El Poder Ejecutivo ha remitido al Congreso un proyecto de reforma de la vigente ley orgánica del Ministerio Público Fiscal. Las modificaciones apuntan a varios objetivos. Entre ellos, la periodicidad del mandato del funcionario que desempeña su autoridad máxima, al que hoy la ley le atribuye carácter vitalicio; la descentralización de funciones de esa autoridad, y el fortalecimiento de los controles interno y externo de ese órgano extrapoder.
La periodicidad del mandato es, probablemente, la propuesta más polémica y la que puede producir mayor controversia política, pues la aplicación inmediata de la reforma y la duración del período propuesto (cuatro años) han de determinar en breve la posibilidad de que caduque el mandato de la persona que actualmente ejerce el cargo de procurador general de la Nación.
Más allá de las consecuencias personales y de los vaivenes políticos, la modificación es indudablemente beneficiosa. Por una parte, aproxima al órgano al diseño constitucional. La Convención Constituyente de 1994, que lo introdujo en la Ley Suprema, no dotó al órgano de inamovilidad ni previó el juicio político como procedimiento de remoción. El proyecto propuesto por la comisión respectiva establecía un plazo de cinco años de duración. Por otra, la periodicidad respeta el concepto de que la política criminal forma parte de la política general y responde adecuadamente a la necesidad de que el órgano de persecución penal acompañe las decisiones del electorado, sin que eso menoscabe la independencia de su ejercicio.
La imagen que los electores tengan de la aplicación de aquella política forma parte de la decisión de voto y el cuerpo electoral -representante máximo del pueblo soberano- tiene derecho a que los órganos del Estado se hagan cargo de esa decisión. En otras palabras, fijar la política de persecución penal, uno de los cometidos específicos del Ministerio Público Fiscal (art. 3º de la ley orgánica), constituye una función política, en el sentido amplio del término, que no puede estar por tanto desconectada de las decisiones que adopte el cuerpo electoral, en el marco del principio democrático de periodicidad de los mandatos.
La propuesta puede ser mejorada en un punto: no parece razonable excluir de modo absoluto -como lo hace el proyecto- la posibilidad de que las circunstancias aconsejen mantener en funciones al procurador general por un segundo período, posibilidad que debe estar sujeta a todas las exigencias propias de un nuevo nombramiento, que son muy altas. La continuidad de las políticas públicas, en especial cuando sean consideradas exitosas, y su proyección a plazos que superen los cuatro años justifican que se haga posible un segundo -y sólo un segundo- mandato.
Conviene subrayar que la posibilidad de aplicación inmediata de la regla en análisis no es pasible de objeción bajo argumento de la existencia de derechos adquiridos. Nadie puede esgrimir como adquirido el derecho a la subsistencia de un régimen legal, en especial cuando se trata del ejercicio de una función pública; de lo contrario, el legislador -o el constituyente, en su caso- vería limitaras las atribuciones necesarias para atender al interés público sobre la base del interés particular de quienes detentan la función a reformar. Es clásica la regla según la cual las generaciones pasadas no tienen derecho de hipotecar el destino de las futuras.
El límite a la regla que excluye derecho a la intangibilidad normativa es el derecho constitucional de propiedad. Ese límite es ajeno al caso, toda vez que la detentación de cargos públicos, que conceptualmente no están en el comercio ni son enajenables por el titular, no forma parte del universo de los derechos patrimoniales.
El proyecto, en consonancia con la doctrina constitucional vigente en la materia, elimina la remoción por juicio político. El resguardo de la inmunidad funcional de estabilidad requerido por la Constitución Nacional, e imprescindible como garantía de independencia del órgano, resulta suficientemente garantizado por la exigencia de dos tercios del Senado a favor de la remoción, para hacer lugar a ésta.
A fin de descentralizar las funciones ejecutivas del órgano que encabeza el Ministerio Público Fiscal, el proyecto introduce un nuevo instrumento: la figura del subprocurador general, en número de cuatro. La iniciativa es altamente conveniente: el exceso de centralidad conspira contra la eficacia en el ejercicio funcional, y contra el control intraorgánico debido en el sistema republicano. Un órgano cuyo origen directo no es la elección requiere una cuidadosa regulación que garantice su adecuado funcionamiento. Es positivo, por tanto, dotarlo de resguardos de control interno, que a la vez pueden servir de apoyo para el ejercicio del control externo por el Congreso, hasta ahora ausente.
Esto debe hacerse, sin embargo, sin menoscabo del carácter jerárquico y unipersonal que la Constitución y la ley atribuyen al Ministerio Público Fiscal, lo que abona la conveniencia de introducir precisiones en orden al poder de avocación sobre las funciones que la ley distribuye en los nuevos órganos que crea. Esas precisiones deben dejar en claro que el procurador general no es un funcionario encargado solamente de la representación y administración, sino que constituye el órgano jerárquico superior.
Asimismo, es bueno el criterio del proyecto que plasma esa distribución de funciones en el texto legal, y no la deja deferida al poder reglamentario del procurador general; el resguardo forma parte del poder de control, y acerca la producción normativa al principio democrático.
En particular, resulta atinada la introducción de un órgano especializado en delito organizado, en condiciones de atender las situaciones resultantes de la delincuencia actual, con miras a desempeñar eficazmente la misión que el nuevo procedimiento penal confiere al Ministerio Público Fiscal.
Las nuevas funciones del consejo general del Ministerio Público Fiscal apuntan a dotarlo de atribuciones para que constituya un instrumento de control interno, en particular, respecto del poder reglamentario del procurador general. Sin embargo, es conveniente precisar en el texto legal que no se trata de un órgano con atribuciones ejecutivas, y que su misión de aprobar los reglamentos no importa la atribución de promulgarlos. Las eventuales discrepancias acerca del ejercicio de ese poder pueden -y deben- ser resueltas por el Congreso, supremo depositario constitucional de la función normativa; a estos fines, puede servir de instrumento de coordinación la comisión prevista en el art. 6 de la ley orgánica.
El balance de los aspectos analizados es indudablemente positivo, y las cuestiones pendientes de ajuste esperan solución en la labor del Congreso.
Abogado constitucionalista
Enrique Paixao