Otro efecto de la grieta: un Congreso en cámara lenta

Este año el Parlamento podría alcanzar el récord negativo de menor cantidad de leyes sancionadas y sesiones realizadas; es la fase final de una tendencia iniciada en 2008
Gabriel Sued
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7 de septiembre de 2019  

Este año, el Congreso registró la menor actividad legislativa desde 1983
Este año, el Congreso registró la menor actividad legislativa desde 1983 Crédito: Ricardo Pristupluk

Este año el Parlamento podría alcanzar el récord negativo de menor cantidad de leyes sancionadas y sesiones realizadas. Es la fase final de una tendencia que empezó en 2008, como resultado de la creciente polarización política

La etapa política que se abrirá a partir del próximo 10 de diciembre no solo tendrá el desafío de estabilizar la economía y reducir la pobreza. Deberá asumir también el reto de reencauzar la actividad del Congreso, que este año se encamina a redondear el que, de mantenerse el ritmo actual, será por escándalo el período con menor actividad legislativa desde 1983.

Desde el 1° de marzo se sancionaron solo 18 leyes, muy lejos de las 66 aprobadas en 2018, el año con menor cantidad de normas durante la gestión de Mauricio Macri, y de las 57 sancionadas en 1987, el período que registra la peor marca desde el regreso de la democracia. Además, en 2019 podría alcanzarse otro récord más preocupante: hasta el momento se hicieron solo 9 sesiones entre las dos cámaras, la última de ellas hace casi dos meses. Es menos de la mitad de las 20 sesiones registradas en 2011, el año con menos debates desde 1983 hasta hoy.

Lejos de ser una excepcionalidad, la situación es la fase final de una tendencia que se inició en 2008 y que se profundizó a partir de 2010, como expresión legislativa de la creciente polarización política. Como se explica en el libro Los secretos del Congreso, que acaba de publicar Ediciones B (de Penguin Random House), la grieta también descompuso el funcionamiento del Parlamento.

El análisis de las cifras desde 1983 demuestra que desde inicios de 2007 el Congreso funciona a media máquina. La disminución en la cantidad de leyes y sesiones que se dio a partir del primer gobierno de Cristina Kirchner marca el comienzo de una etapa singular en el Congreso, que abarca también la gestión de Macri. Mientras que entre 1983 y 2006 se habían aprobado 133 leyes por año en promedio, desde entonces la cifra se redujo a 106, un 20 por ciento menos. Si se compara la última etapa con los 12 años anteriores (1995-2006), la caída es todavía más pronunciada, de casi el 30 por ciento.

En el mismo lapso, la cantidad de sesiones se redujo un 36 por ciento. "Más sesiones significa más trabajo y mejor Congreso. Más leyes, no necesariamente, pero más sesiones sí. Porque hay sesiones cuando hay acuerdo. Esos acuerdos implican un trabajo previo. La sesión es el eslabón final de un proceso legislativo", explica Noel Alonso Murray, directora ejecutiva de Directorio Legislativo, la fundación que sigue más de cerca el trabajo del Parlamento.

Entre 1983 y 2006 hubo un promedio de 50 sesiones por año, y la cifra cayó a 32 entre 2007 y 2018. En esa última etapa se hicieron en promedio 18 sesiones por año en el Senado, lo que equivale a entre dos y tres por mes, y 14 en Diputados, entre una y dos mensuales. Los años con mayor cantidad de sesiones habían sido 2006, con 65 entre las dos cámaras; 1990, con 62, y 1991 y 2004, empatados en 60. Los de menor cantidad pertenecen todos a la última etapa: 2011, con 20; 2015 y 2018, con 22 cada uno, y 2017, con 25.

Estos cuatro años de récord negativo comparten otra característica. Con excepción de 2018, son años electorales. En los años con elecciones, la actividad legislativa decae, en especial en el segundo semestre. De hecho, en siete de los últimos ocho turnos electorales, la cantidad de sesiones en el Congreso fue menor que la de los años inmediatamente anteriores y posteriores.

Más allá de ese elemento, ¿cómo se explica la disminución de sesiones en los últimos doce años? ¿Los diputados y senadores decidieron trabajar menos? La merma hace que la actividad legislativa les requiera menos tiempo, está claro. Pero no parece una cuestión voluntaria sino sistémica. Se combinan al menos tres factores, como indica el estudio Modernizar el Congreso. Propuestas para el reglamento de la Cámara de Diputados, del Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (Cippec): la polarización, la fragmentación de los bloques y la duplicación del número de comisiones.

La polarización puso fin a un modelo de consenso, propio de un sistema bipartidista, en el que la agenda de las sesiones se acordaba entre los principales bloques. Eso dio paso a un modelo de mayorías, en el que solo se hace una sesión cuando uno de los dos extremos de la polarización consigue el número necesario para impulsar su agenda.

Desde 2010, con más claridad, el Congreso es otro. Ese año se plasmó por primera vez en la composición de las dos cámaras la polarización entre el kirchnerismo y el antikirchnerismo, nacida a mediados de 2008. No lo demuestran solo las fluctuaciones marcadas en la tasa de éxito legislativo de las iniciativas del Poder Ejecutivo, que tocaron su techo y su piso históricos en las gestiones de Cristina Kirchner y Macri, sino también el crecimiento de las sesiones especiales, con un temario circunscripto a los proyectos promovidos por los que convocan al debate, y la disminución de las sesiones de tablas en la Cámara de Diputados y, en menor medida, en el Senado.

Lo que parece un detalle formal marca, en realidad, un cambio de dinámica. A diferencia de las sesiones de tablas, aquellas en las que la agenda se define en la Comisión de Labor Parlamentaria y en las que suelen incluirse todos los proyectos con dictamen unánime de las comisiones, en las sesiones especiales solo se debaten los proyectos definidos por los diputados que convocaron a la sesión. Es decir, el que junta el quórum define la agenda y obliga al resto de los bloques a ser actores de reparto.

De ahí también que se hayan multiplicado las "cuestiones de privilegio", un recurso reglamentario creado para atender ofensas contra la cámara o contra alguno de sus miembros, y que las minorías terminan usando para poder hablar de temas que quedaron afuera de la agenda, lo que demora varias horas el inicio de los debates.

Después de la formación en 2010 del denominado Grupo A -un conglomerado de bloques antikirchneristas en Diputados-, las sesiones especiales crecieron y en 2011, por primera vez desde 1983, superaron en cantidad a las de tablas. Lo llamativo es que el modelo mayoritario se mantuvo y hasta se profundizó durante el gobierno de Macri. En minoría, Cambiemos procuró acordar con el sector más dialoguista de la oposición para dejar sin margen de acción al kirchnerismo.

La tendencia alcanzó su máxima expresión en 2017, cuando Diputados hizo diez sesiones especiales y ninguna sesión de tablas, algo que no había pasado nunca desde la recuperación democrática. Ese año, también por única vez desde 1983, el Senado tuvo más sesiones especiales que de tablas.

Lo novedoso de los últimos años es que la dinámica del conflicto, eje principal del trabajo del Congreso, ahogó incluso el tratamiento de los proyectos no conflictivos. La primera norma aprobada este año es la ley contra el acoso callejero, sancionada por unanimidad. Hay muchos otros proyectos que, si se debatieran, reunirían el voto de todos o de la mayoría de los legisladores.

El segundo factor que entorpece el funcionamiento del Congreso es una fragmentación constante, que, sin igualar el récord de 2005, cuando la Cámara de Diputados tuvo 54 bloques, supera en promedio al registro de décadas anteriores. Entre 1983 y 2017, la cantidad de bancadas de la Cámara de Diputados se multiplicó por cuatro. En 2018, 24 de los 33 bloques tenían menos de 5 integrantes y 17 de ellos, más de la mitad de las bancadas de la cámara, estaban conformados por un solo diputado.

La fragmentación trastocó el funcionamiento de un ámbito clave: la Comisión de Labor Parlamentaria. Creada en 1962, tiene encuentros secretos y reservados para los bloques de tres diputados o más, pensados para que el oficialismo y la oposición negocien en igualdad de condiciones los temas por tratar. Pero en los últimos tiempos esas reuniones se volvieron "multitudinarias", lo que dificultó los acuerdos y debilitó el trabajo de la comisión.

En tercer lugar, la casi duplicación del número de comisiones en la Cámara de Diputados, que pasaron de 26 a 45 entre 1983 y 2018. Esta inflación, motivada por la necesidad de repartir más presidencias de comisiones -con sus respectivos contratos- dificultó el trámite de los proyectos.

Un cuarto elemento, externo al Congreso, afecta a las dos cámaras por igual: el impulso parlamentario del Poder Ejecutivo, motor principal de la actividad legislativa, también declinó a partir de 2007. Desde entonces, la Casa Rosada envió en promedio 52 proyectos de ley por año, con un piso de 28, en 2018; mientras en los 24 períodos anteriores el promedio fue de 96, con un récord de 144, en 1986 y 1997.

Una curiosidad: después de Raúl Alfonsín, los dos que menos recurrieron a los decretos de necesidad y urgencia (DNU) son Cristina Kirchner y Macri. Esto permite concluir que en los últimos años en la Argentina simplemente se legisló menos. En la última etapa del gobierno de Macri con más claridad, el Congreso se convirtió en un campo minado que, a juicio de la Casa Rosada, era mejor no pisar. Dependerá del oficialismo que asuma el 10 de diciembre y de la oposición que el Congreso recupere su lugar como ámbito de batalla política, pero también de búsqueda de acuerdos.

El autor esta nota acaba de publicar Los secretos del Congreso (Ediciones B)

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