Poder sin fin: cinco provincias a contramano

Qué tienen en común Carlos Menem, Adolfo Rodríguez Saá y Néstor Kirchner? Los tres son peronistas, los tres son originarios de provincias en las que fueron gobernadores y líderes indiscutidos, los tres llegaron a la Presidencia de la Nación y los tres instauraron la reelección indefinida en sus provincias natales.

La Rioja, San Luis y Santa Cruz son, junto con Catamarca y Formosa, las provincias argentinas en las que el gobernador puede ser reelegido sin límites. O, en rigor, con el único límite del voto. Cuando esas cinco provincias modificaron sus Constituciones en las décadas del 80 y 90 para avanzar hacia las reelecciones indefinidas, hubo realmente poco escándalo. Tan poco que la prensa nacional, que cubrió con detalle la derrota del gobernador Carlos Rovira en Misiones, casi no se ocupó del tema.

Si el "No" no se hubiera impuesto en las elecciones de hace dos semanas, Misiones (Jujuy y Buenos Aires seguramente también) se hubiera sumado al 20 por ciento de distritos electorales en donde las reelecciones indefinidas hicieron que la calidad de las instituciones democráticas bajara a estándares inaceptables: según coinciden académicos y juristas consultados, las Legislaturas provinciales funcionan allí casi como un sello de goma de las iniciales del gobernador y, aunque en distintos grados, hay muestras de un control significativo del Poder Judicial por parte del gobernador y su partido. La "osificación" de liderazgos partidarios debilita la división de poderes y fortalece el clientelismo.

¿Puede pensarse, quizás, que la Argentina, ante esta ola de descontento popular antirreeleccionista, está ahora ante un círculo virtuoso que permitirá construir una mejor democracia, con menos concentración de poder y más competencia política? Tal vez no sea para tanto, aunque, luego del traspié de Misiones, no parece muy probable que alguna provincia incluya la reelección indefinida en su Carta Magna, al menos, hasta que los aires vuelvan a cambiar.

Subidos al "efecto Misiones", en San Luis el oficialismo y en Santa Cruz la oposición hablan ahora de modificar la Constitución para derogar la reelección indefinida. Los opositores desconfían de la propuesta de autolimitarse del gobernador Alberto Rodríguez Saá y reclaman una cláusula consanguínea para evitar que vuelva al poder su hermano, Adolfo. En la provincia del Presidente, los opositores a Kirchner, el ex aliado y diputado nacional Eduardo Arnold (PJ) y el diputado provincial Oscar Hallar (UCR), reclamaron esta semana que se derogue la cláusula que habilita a perpetuarse en el poder. En La Rioja, el presidente del bloque de diputados provinciales del PJ Mario Guzmán Soria, que responde al vicegobernador Luis Beder Herrera, quien está enfrentado con el gobernador Angel Maza, propuso públicamente incluir este asunto en una consulta popular prevista para el año próximo. Por el momento, en cambio, el tema no está en Formosa y en Catamarca dejó de hablarse de él.

Pero existe un fuerte sustrato empírico para promover la reelección. Así lo sostiene el secretario académico de la carrera de Ciencia Política de la Universidad de Buenos Aires, Miguel De Luca, que ilustra con datos su argumento: entre 1983 y 2003, tomando todas las provincias, hubo 46 gobernadores que podían ser reelegidos. De ellos, ganaron 32 y sólo seis perdieron en internas o elecciones generales.

"En la práctica argentina -dice el director de las carreras de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad de San Andrés, Marcelo Leiras- la reelección sirvió para que los gobernadores limitaran muy significativamente la competencia política. De hecho, en las cinco provincias con reelección indefinida siempre gobernó el PJ y sólo hubo recambio de poder partidario en Catamarca -donde hoy gobierna Eduardo Brizuela del Moral, un radical K-, pero producto de la intervención federal tras el crimen de María Soledad Morales. Incluso, es inusual que haya recambio de personas."

Para los especialistas, la voluntad de la gente en estas cinco provincias está seriamente comprometida: los gobernantes, para perpetuarse en el poder, muchas veces alteran las reglas de juego para que de una misma cantidad de votos resulten más bancas. ¿Cómo lo hacen? Cambian el sistema electoral y/o modifican fundamentalmente la cantidad de bancas que corresponde a cada distrito y así ocurren paradojas como ésta, por ejemplo: en La Rioja, donde Jorge Yoma siempre fue opositor al PJ oficialista, en los últimos comicios obtuvo el 30 por ciento de los votos y cosechó sólo el 10 por ciento de las bancas en la Legislatura provincial.

De Luca agrega como claras muestras de la baja calidad de las instituciones en estos distritos:

• La remoción de jueces o funcionarios judiciales críticos del poder dominante, como ocurrió por ejemplo en 1995 con el procurador general de Santa Cruz Eduardo Sosa o, tres años más tarde en San Luis, con las juezas Adriana Gallo y Ana María Careaga, y la conformación de Consejos de la Magistratura manejados por el oficialismo.

• La eliminación de la mayoría de los organismos de control y el abuso en el dictado de Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU), aun cuando, contando con amplias mayorías en las Legislaturas provinciales, la sanción de las leyes impulsadas por el gobernador no constituye jamás un problema. En Santa Cruz, por caso, 22 de los 24 legisladores provinciales responden al oficialismo y, en Formosa, el PJ tiene 22 y la UCR, 8.

• Los conflictos desatados entre los gobernadores y los intendentes de líneas opositoras dentro del partido gobernante o, directamente de la oposición, que generalmente incluyen antes o después luchas por el manejo de recursos y planes sociales. El caso más notorio de conflicto y ahogo presupuestario fue el que, en 2003, enfrentó el intendente de San Luis, Daniel Pérsico, a quien los hermanos Rodríguez Saá desbancaron conformando una Municipalidad paralela. El caso fue finalmente resuelto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

• También se enfrentaron en distintas ocasiones los intendentes de las capitales de Santa Cruz y La Rioja, por mencionar sólo algunas. De hecho, cuando Kirchner fue gobernador, el radical Alfredo Anselmo Martínez mandaba en Río Gallegos, donde le ganó una elección en 1995 a la ministra de Desarrollo Social, Alicia Kirchner. Y, esta misma semana, el intendente de La Rioja, Ricardo Quintela, reclamó a Alberto Fernández que exija que el gobernador Angel Maza cumpla con la ley y le dé los recursos que le corresponden al Municipio capitalino.

• Estas cinco provincias comparten otro aspecto que debilita la calidad institucional: casi la mitad de la población vive directa e indirectamente del empleo público. Y, no hace falta decirlo, ello constituye un poder político fenomenal que, sumado a la escasa masa crítica y débil educación cívica de esas sociedades, compone un cóctel envidiable para cualquier caudillo.

Complejas tramas provinciales

El artículo 117 de la Constitución de La Rioja prevé que el gobernador y el vice durarán en su mandato cuatro  años y pueden ser reelegidos. Lo dice así, a secas, sin ningún aditamento, sin ningún límite, desde que Menem impulsó una reforma total de la Constitución de la provincia. En 1986 se logró un texto constitucional cuyos artículos fueron votados en un 95% por unanimidad de las dos fuerzas que integraban la Convención: el PJ y la UCR. Gracias a esa enmienda, Maza gobierna la provincia desde 1995. Superó en mandatos consecutivos a Menem. Aún no está claro si peleará por un cuarto período y si contará con el aval de Kirchner. Aspira a sucederlo el vicegobernador, que está enfrentado y ha ocupado diferentes cargos, incluso el de gobernador interino y el de vice. En La Rioja, oficialismo y oposición se nutren, desde hace muchos años, de un mismo origen: el peronismo.

"Recién ahora, con un gobernador que lleva ya tres mandatos consecutivos, se perciben los efectos de la cláusula de la reelección indefinida -opina el constitucionalista y ex convencional constituyente de la UCR Jorge Bóveda-. Quizás no hubo reacciones anteriores porque no se había tomado dimensión de la acumulación de poder y el debilitamiento de las instituciones que permiten las reelecciones indefinidas. A más poder, más corrupción".

San Luis también fue precursora en el país en materia de reelección indefinida para el cargo de gobernador y vice. La provincia incluyó la figura en 1987, tras reformar la Constitución de 1962 que establecía prohibiciones de sujeción en el mandato para familiares dentro del cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad. La reforma impulsada durante el primer mandato de Adolfo Rodríguez Saá fue el primer triunfo político de la familia que gobierna desde hace 23 años la provincia. Todo un ejemplo de concentración de poder, ya que Adolfo y su hermano Alberto se alternaron en el poder sin que ninguna figura política les peleara seriamente su liderazgo.

En Catamarca, la cláusula de reelección indefinida fue introducida en la reforma constitucional de 1988, la última que se realizó en la provincia. Con el apoyo de un grupo de constituyentes radicales, que luego fueron expulsados del partido, se logró reformar la Carta Magna a la medida de los intereses del momento: convocar a elecciones antes de que se cumpliera el mandato en vigencia, que se extendía hasta diciembre de 1991, para que Ramón Saadi, hijo de Vicente y gobernador de Catamarca en el período 1983-1987, pudiera presentarse en los comicios y asumir la Gobernación. Las voces opositoras fueron sólo las de algunos dirigentes radicales, pero el Gobierno había logrado dividir al principal partido de oposición y aminorar toda postura crítica.

En Formosa, la ola reeleccionista es algo más reciente. La Constitución formoseña data de 1957 y sufrió dos reformas, una en 1991 y otra en 2003. En la primera, impulsada cuando Vicente Joga era el máximo referente del PJ y gobernador entre 1987-1991, se decidió incluir la cláusula de una sola reelección que le permitió acceder a un segundo mandato entre 1991-1995. Con la de 2003 quedó aprobada la reelección indefinida, porque el texto simplemente señala que gobernador y vice "durarán cuatro años en el ejercicio de sus cargos y podrán ser reelegidos". Insfrán gobierna Formosa desde 1995 y, hasta donde se sabe, competiría el año próximo, con el aval de Kirchner, por un nuevo período.

Santa Cruz, finalmente, la provincia del Presidente, muestra hasta qué punto dice la verdad el jefe de Gabinete, Alberto Fernández, cuando afirma -como lo hizo en declaraciones a LA NACION- que "Kirchner no está en contra de las reelecciones ni hará nada para impedir que sigan adelante aquellos que están habilitados por las Constituciones". Como si hiciera falta, el funcionario explicó que la presión del Presidente para que Fellner y el gobernador de Buenos Aires, Felipe Solá, abandonaran su idea de quedarse en el poder se debió más a una lectura política que hizo Kirchner de la derrota en Misiones ("la gente está en contra de los debates reeleccionistas y de la perpetuidad en el poder", concluyó) que a su propia convicción.

¿Un círculo virtuoso?

Respecto de las consecuencias que traerán los comicios en Misiones, los expertos consultados coinciden en un optimismo moderado. "Ojalá sirva, al menos, para clausurar la etapa de las reelecciones ilimitadas", dice De Luca, que señala a Misiones como una complicación para Kirchner, no por ese distrito en particular sino porque, si para 2007 hubiesen sido muchos los gobernadores que iban a la reelección, el Presidente hubiera tenido asegurado un amplio éxito por lo que se denomina "efecto del caballo del comisario", que tiene fuerte sustrato en la Argentina.

"Ahora que seguramente no serán candidatos muchos de los esperados, se abren conflictos en el PJ. Habrá mayor grado de incertidumbre y efervescencia -vaticina De Luca-. En algunas provincias se harán elecciones internas, en otras quizás vuelva a echarse mano a una reforma electoral que incluya la Ley de Lemas y permita definir la interna justicialista en las elecciones generales, pero sin duda, que Solá no sea candidato en Buenos Aires es algo no menor para el armado político del Presidente".

El profesor de Formosa Granada Notario se lamenta porque, dice, en Formosa, "nunca tuvimos la suerte de tener líderes políticos y/o  sociales con el suficiente poder de convicción que tuvo recientemente Misiones, cuyo pueblo ha demostrado que una fuerte participación de la sociedad civil está en condiciones de impedir la vigencia de los proyectos hegemónicos". Para él, ésta fue una lección cívica que se está proyectando a otros distritos, donde un saludable efecto dominó quizás tenga la virtud de devolver a la política la credibilidad que necesita la transición democrática.

Leiras prefiere no entusiasmarse, pero sostiene que hoy no sería posible incluir la reelección indefinida en ninguna otra provincia, aunque diagnostica que tampoco sería fácil una reforma constitucional para sacarla de donde está: "Los gobernadores sólo ceden su poder en la medida en que son forzados a hacerlo. En el pasado explotaron al máximo la situación de que su realidad fuera desconocida para los que no vivían en la provincia. Misiones alertó a mucha gente sobre la importancia de la calidad de la democracia a nivel provincial. Si podemos evitar futuras concentraciones de poder, estaremos mejor que antes. No sé si entramos en un círculo virtuoso, pero sí dimos un paso adelante".

Con la colaboración de nuestros corresponsales Justo Urbieta (Formosa); Patricia Roxana Carrizo (Catamarca); Arturo Ortiz Sosa (La Rioja) y Claudia San Martín (San Luis).

Legalidad formal

La marea reeleccionista chocó ahora con el "efecto Misiones", lo que abre perspectivas de un recambio que puede contribuir a la calidad democrática. Pero según los expertos, los avances y retrocesos institucionales de nuestro país no garantizan necesariamente triunfos duraderos.

Marcelo Leiras, director de las carreras de Ciencia Política y Relaciones Institucionales de la Universidad de San Andrés, recuerda que, desde 1983, casi todas las provincias argentinas han reformado sus Constituciones y pocas reformas tuvieron que ver con sistemas más abiertos y mayor competencia política. "Al contrario, casi todas fueron para concentrar más poder", advierte.

¿Por qué este avance de la reelección? El profesor y secretario académico de la carrera de Ciencia Política de la Universidad de Buenos Aires (UBA), Miguel De Luca, tiene una respuesta: "Sirve para garantizar la continuidad de liderazgos, lo que brinda certidumbre a líderes políticos y votantes, especialmente en distritos donde el empleo público tiene mucho peso. A nivel partidario, posterga el conflicto de la sucesión, que especialmente dentro del PJ se caracteriza por no ser un proceso armonioso. Además, ello se refuerza por la alta tasa de éxito de quienes van a la reelección".

Para Leiras, eso evidencia que controlan mucho recurso de poder, tanto que la competencia se vuelve competencia por el favor del gobernador más que por reemplazar al gobernador. De acuerdo con algunos teóricos, si no hay perspectivas ciertas de recambio, no hay democracia. "Por eso, estos sistemas provinciales tienen credenciales democráticas muy cuestionables a pesar de que haya elecciones periódicas", opina el académico.

Humberto Granada Notario, profesor de Derecho Constitucional de la Universidad Nacional de Formosa, coincide con el diagnóstico. "La calidad institucional de un país no sólo depende del orden jurídico, sino del grado de vigencia que las garantías constitucionales tengan en la práctica. A la "legalidad" formal de los comicios periódicos debe sumarse "la legitimidad" democrática. Esto último depende del respeto por el  poder político de la concepción republicana, que no consiste únicamente en la formalidad de la separación de los poderes del Estado, sino que debe completarse con: publicidad de los actos de gobierno, periodicidad y alternancia en el ejercicio del poder, y responsabilidad política y jurídica de los gobernantes por los actos por ellos cumplidos. Esto último no es posible si no hay periodicidad y alternancia, pues en sociedades como las nuestras resulta una verdadera utopía pretender el juzgamiento de los actos de quienes detentan efectivamente el poder; instalándose la conciencia de la impunidad como enemigo esencial de la concepción democrática".

Por eso, para Granada Notario, en sociedades con poca formación cívica y mucho clientelismo político, resulta imprescindible que las instituciones no permitan la reelección indefinida, porque ello facilita la vigencia del proyecto hegemónico, que es frecuente en muchas provincias argentinas.