"Presidentes fuertes" Cómo se construye poder en la Argentina

Amparados por una Constitución tensionada entre la división y la concentración del poder, los presidentes suelen elegir marcar la cancha antes que negociar
Raquel San Martín
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17 de enero de 2016  

Ilustración: Fernanda Cohen
Ilustración: Fernanda Cohen

La política puede ser ingrata. Por ejemplo, cuando se piensa que toda la trabajosa construcción que logra ganar una elección –coaliciones, acuerdos, discurso– sirve para poco cuando llega la hora de gobernar. En la Argentina –el país de las lunas de miel cortas–, además, un fantasma recorre la Casa Rosada en esos primeros tiempos de marcar la cancha: la ingobernabilidad (piénsese, por caso, que el Partido Justicialista lleva su "capacidad de ejercer el poder" como principal argumento para pedir votos, y que el radicalismo sufre su carencia como estigma casi irremontable).

Así es que, por miedo o por cálculo, como mecanismo de defensa o como estrategia, en sus sensibles tiempos iniciales los presidentes argentinos están casi obligados a mostrarse fuertes, tomar decisiones fundacionales, distinguir amigos de enemigos en forma tajante y revertir las decisiones y símbolos del mandato anterior. Los ampara para hacerlo no solamente una Constitución históricamente tensionada entre la división de poderes y su concentración en el Poder Ejecutivo, sino también una cultura política que avala la discrecionalidad, aunque eso suponga moverse en los límites de la ley, y un sistema de partidos poco inclinado a las negociaciones si se tienen aseguradas las mayorías.

Las decisiones del primer mes de Mauricio Macri en el gobierno –esperables, desconcertantes o irritantes, según quien las mire– pueden leerse en esa clave: los decretos de necesidad y urgencia anulando leyes, modificando estructuras o nombrando jueces de la Corte, por ejemplo, serían los signos visibles de un presidente sin control del Congreso que se esfuerza por dar vuelta la página de lo que se percibe como mucho más que un gobierno anterior; hace falta cambiar de época, y ganar terreno mientras el ex oficialismo se rearma tras la derrota.

Para hacerlo, hasta ahora, echa mano de sólo una de las fuentes posibles de construcción de poder: los decretos de necesidad y urgencia. Hay otras: la popularidad, los recursos fiscales ("la caja"), una coalición legislativa amplia. Todas ellas pueden estar en riesgo para el gobierno de Cambiemos. Sin embargo, el clima fundacional no es patrimonio macrista, sino casi una constante, al menos desde 1983. ¿Hay una trama que une a los presidentes argentinos en esta misma tentación de volverse imperiales por un rato, casi como mecanismo de supervivencia?

"La Argentina presenta un fenómeno intrigante: los líderes políticos son republicanos cuando están en la oposición pero tienen vocación monárquica cuando llegan a la presidencia", dice el politólogo argentino Aníbal Pérez Liñán, profesor en la Universidad de Pittsburgh. "La demanda por mayor transparencia y calidad institucional era una bandera de la izquierda en los años 90, fue bandera de la derecha en la década pasada y temo que va a ser, de manera algo descarada, una bandera del kirchnerismo en los años próximos. No creo que esto pase porque todos los líderes políticos son unos hipócritas, sino porque tienen incentivos perversos para comportarse de manera ‘imperial’ cuando llegan a la presidencia", dice Pérez Liñán.

Lo cierto es que el poder presidencial es una delicada construcción de elementos en distintas dosis, sazonados con lo que aporta el contexto en sentido amplio (los apoyos partidarios, el estado de la economía, si se llega a la presidencia como ruptura o como continuidad). "Las fuentes del poder presidencial son diversas. Están las facultades que la Constitución le da al presidente para modificar el status quo a través de los decretos de necesidad y urgencia o del veto. Pero el poder también se construye a partir de la popularidad del jefe de Estado, que es un elemento altamente volátil, y una amplia masa de recursos fiscales disponibles, dos elementos que potencian esas facultades que le da la Constitución", apunta Ignacio Labaqui, politólogo de la Universidad Católica Argentina (UCA).

Es justamente la Constitución la que hace equilibrio entre dos espíritus de construcción de poder, y da una pista de la persistencia del fantasma del caos inminente en la Argentina, donde una presidencia fuerte fue vista desde los orígenes como una defensa contra la anarquía. "Los debates del origen de la Constitución Nacional muestran que la generación del 37, cuando pensaba la estructura institucional, veía que la falta de orden era un problema. Que se necesitaba un ‘Rosas constitucionalizado’, es decir, alguien que concentrara poder, pero con reglas", señala Martín Hevia, decano de la Escuela de Derecho de la Universidad Torcuato Di Tella.

Así, nuestra organización institucional combina la división de poderes con la concentración en un poder central, por razones además coyunturales, como la necesidad de manejar la política inmigratoria en el siglo XIX o controlar un federalismo con cabos sueltos desde su origen. Que el Poder Ejecutivo se arrogue facultades legislativas no es una novedad (están los decretos ley hasta 1983, por ejemplo). "Es difícil con nuestra estructura constitucional compatibilizar un modelo de diálogo, al estilo parlamentario, con un presidente que toma decisiones. Hay una tensión fuerte entre una organización hiperpresidencialista –que la reforma de 1994 intentó moderar– y la tradición de que el Poder Legislativo representa al pueblo. La ingobernabilidad es un peligro siempre presente y por eso la cultura política indica la necesidad de mostrarse poderoso", sigue Hevia.

"Lo que permite la concentración de poder en el Ejecutivo no es la Constitución, sino la interpretación constitucional dominante, que tomó forma al menos desde los tiempos de Hipólito Yrigoyen, que se resistía a someterse a un Congreso lleno de conservadores. La reforma de 1994 intentó limitar esa interpretación presidencialista, pero la tradición política puede más que la letra de la ley –amplía Pérez Liñán–. El kirchnerismo reforzó este poder discrecional de la presidencia más que ningún otro gobierno democrático, y el resultado los llena de horror: ahora ese poder imperial ha pasado intacto nada menos que a Mauricio Macri."

La herencia recibida

Más allá de los rápidos ciclos de enamoramiento y desencanto que caracterizan a los argentinos en su relación con los presidentes, no es lo mismo llegar al poder con el mandato del cambio o en medio de una crisis económica o institucional profunda que hacerlo en tiempos más calmos, dicen los expertos, aunque en la Argentina cada cambio de gobierno parece suceder en medio de un terremoto.

"Hay un patrón diferente entre presidentes que asumen en un contexto de crisis abierta y los que lo hacen sin ese contexto –analiza María Esperanza Casullo, politóloga y profesora en la Universidad Nacional de Río Negro-. Alfonsín asume en una presidencia de excepcionalidad, no sólo saliendo de una dictadura sino también con la urgencia de decidir qué hacer en la Justicia con ese legado. Menem lo hace en el contexto hiperinflacionario. Duhalde y Néstor Kirchner, en la crisis más profunda de la Argentina. En ellos es el contexto lo que legitima ciertas medidas al filo de la ilegalidad. Es la ‘cirugía mayor’ de la que hablaba Menem, que se justifica porque el paciente está muriéndose."

En cualquier caso, la distancia tajante con la "herencia recibida" y los esfuerzos por refundar el país son justificaciones habituales en los debuts presidenciales. Como describe Pérez Liñán en un artículo reciente publicado en la Revista de la Sociedad Argentina de Análisis Político (SAAP), Alfonsín condenó la violencia, el autoritarismo y el pacto sindical-militar; Menem prometió superar el caos político y la crisis inflacionaria; De la Rúa se presentó al frente de una coalición que quería renovar la política argentina e instalar una nueva agenda social; Duhalde debió sentar las bases de un modelo posneoliberal en medio de una crisis histórica, en línea con Néstor Kirchner, que se hizo fuerte en su enfrentamiento con las "corporaciones hegemónicas"; Cristina Kirchner, como articuladora de su herencia, también usó la confrontación para dar autonomía a su gobierno.

En ese marco, ¿cómo leer el contexto del fin del kirchnerismo para Macri? "El macrismo no asume en un contexto de crisis abierta que pudiera legitimar medidas de excepcionalidad. Además, en campaña y ahora mismo, desde el Gobierno se dice que la estrategia es buscar consensos y arreglos políticos. Por eso, sorprende el discurso de la excepcionalidad superpuesto a una coyuntura donde no se la ve. Lo que sí hay es un intento de construir ese discurso, en el que la excepcionalidad es el kirchnerismo, entendido menos como un gobierno que se termina que como una experiencia tan excepcional que es algo para superar", dice Casullo.

Para algunos analistas, Macri puede compararse mejor con Néstor Kirchner en 2003. "Son dos presidentes minoritarios, sin control del Congreso. Lo simbólico pesa mucho, porque tienen que construir coaliciones mayoritarias que no tienen. Por eso están tan apurados al comienzo, para no llegar a la próxima elección en estado minoritario. Por eso el recurso de Macri a los DNU, la polarización tan fuerte que se mantiene. Néstor Kirchner se construyó por oposición al menemismo de la misma manera", apunta María Victoria Murillo, profesora de Ciencia Política en la Universidad de Columbia.

Disiente Casullo, que los ubica en las antípodas. "Tienen estrategias casi polares. En los primeros años y las primeras decisiones, en el kirchnerismo se veía cierto esfuerzo en asumir la demanda de institucionalidad, e incluso sobreactuarla –dice-. El kirchnerismo llegó con un bajo caudal de votos y en los primeros años se dedicó a reconstruir consensos. Macri tiene una victoria electoral pero toma medidas unilaterales."

Otros le encuentran al macrismo presidencial un aire de familia con la construcción de poder de Menem. "Hay un modo de construcción política de Pro en torno a la figura de Macri que es paradójico. Macri es la figura central del partido, el líder cuya voluntad casi nadie discutió, pero al mismo tiempo no es un líder de concentración en la persona sino en un dispositivo de poder que se llama ‘equipo’ en la nueva construcción discursiva del Gobierno. Eso es una relativa novedad: Macri es el team leader que deja hacer, siempre es referencia pero no está involucrado directamente en cada decisión. En eso no se parece del todo al estilo de construcción de poder kirchnerista", apunta Gabriel Vommaro, sociólogo, investigador del Conicet y coautor del libro Mundo Pro. De todos modos, para entenderlo hay que mirar también con qué apoyos partidarios llega al poder. "Macri llegó como parte de una coalición extraña, porque su socio mayor ahora está en minoría en la estructura de poder. Con eso marcó un gesto de entrada interno fuerte: esto no es un gobierno de coalición", señala Vommaro.

¿Legitimidad en riesgo?

Apostar por el decreto, sin embargo, es delicado y riesgoso, no tanto por posibles litigios judiciales sino por algo más intangible pero determinante: la legitimidad ante la opinión pública. Hevia lo sintetiza: "Para avanzar en el corto plazo el presidente tiene que moverse en el límite de la legalidad, pero eso va minando su legitimidad en el corto plazo".

"Macri se cuida de que todo sea legal, pero no creo que hasta ahora los DNU hayan sido particularmente legítimos en el sentido de buscar consensos, de incluir distintas posiciones o abrir un debate público –señala Murillo–. Lo riesgoso es que así como llega un gobierno luego viene otro y cambia todo. Esto genera algo malo, que es la volatilidad de las políticas públicas. Otro riesgo es que Macri depende mucho de su popularidad para poder negociar con los legisladores. Si no es tan popular y ser oposición rinde, los legisladores no van a tener tantos incentivos para negociar."

Y eso porque la vocación monárquica no alcanza sólo al Poder Ejecutivo, sino que pedagógicamente se derrama a otras "cabezas" de Estado. "Los intendentes son caciques en sus municipalidades, los gobernadores son señores feudales en sus provincias, y el presidente (si tiene suficiente presupuesto para repartir) es la cabeza de esta pirámide. Los concejos deliberantes, legislaturas y el Congreso Nacional funcionan como una reserva ecológica para los opositores. La oposición no se beneficia (ni se compromete) con las políticas de gobierno, pero tampoco tiene responsabilidad cuando finalmente las políticas fracasan. En esta lógica, los poderes ejecutivos solamente negocian acuerdos con el legislativo cuando no tienen suficiente fuerza para adoptar decisiones de manera unilateral", describe Pérez Liñán.

Parece que la eterna dificultad argentina para pensar en el largo plazo también afecta lo más alto del poder político. "Ejercer el poder no necesariamente implica construir poder. Si la cabeza del Ejecutivo aprovecha su popularidad y las herramientas que le otorga la Constitución para pasar por encima del Congreso, ello no implica que esté acumulando poder. No está escrito que en el largo plazo su posición se vaya a deteriorar, pero es claro que eso entraña claros riesgos. La popularidad puede perderse y en ese caso, un presidente que ninguneó al Congreso puede pagar un costo por ello una vez que se pierde el apoyo de la opinión pública. Construir poder implica tener una mirada estratégica de largo plazo", apunta Labaqui.

Falta sumar al cuadro a la ciudadanía, que escucha y aplaude en las campañas promesas incumplibles, como que el presidente puede "meter presos a los corruptos".

"Las actitudes de la ciudadanía y las formas de ejercer el poder se alimentan mutuamente. La ciudadanía naturaliza el abuso de poder, lo celebra cuando la economía es próspera, pero lo condena cuando la economía entra en crisis. Creo que este círculo vicioso se va a cortar cuando la ciudadanía deje de naturalizar la concentración de poder. El día en que el electorado castigue en las urnas a los líderes o lideresas que buscan mantenerse en el poder por tiempo indefinido, que se ubican por encima de la ley, que actúan de manera intolerante, que gobiernan escondiendo información, los políticos van a tener razones para comportarse de otra manera", dice Pérez Liñán.

Para otros, no está tan claro que la sociedad argentina elija "presidentes fuertes", sino que pesan otras variables para promover que se comporten así. Dice Labaqui: "No me queda claro que la sociedad quiera líderes fuertes. Si fuera así no tendríamos un presidente que fue votado en primera vuelta por un tercio del electorado y que no tiene mayoría en ninguna de las dos cámaras. Como candidato, Scioli tampoco se ajustaba a esa imagen. En todo caso, la preferencia por líderes fuertes es algo coyuntural y no necesariamente un rasgo permanente de la opinión pública. El que haya o no líderes fuertes depende de muchas variables. Por un lado, la Constitución, que efectivamente le da amplias facultades al jefe de Estado. Pero con la misma Constitución hubo presidentes fuertes y presidentes débiles. La coyuntura, más que el diseño institucional, puede ser la explicación por la preferencia por liderazgos fuertes".

En la Argentina, donde el Poder Ejecutivo sigue siendo el motor de la política (simbólica y prácticamente: estableciendo los discursos sobre la realidad pero también repartiendo los recursos del presupuesto), el presidente puede ser un superhéroe al que nada se le resiste, aunque, en la tradición trágica de algunos superpoderosos, pende sobre él la amenaza permanente del caos. Es al mismo tiempo un apoyo visceral, pero volátil. Los actuales debutantes en el oficialismo y en la oposición están aprendiendo de primera mano una lección clave: como dice Casullo, "en la Argentina, la legitimidad de los votos al presidente le dura 20 días".

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