Excepción para un 40%: quiénes y por qué se jubilan con condiciones especiales

Trabajadores de minas, presidentes de la Nación, jueces, cantantes líricos del Teatro Colón, personal embarcado, empleados públicos provinciales, docentes, medallistas olímpicos, personal de las Fuerzas Armadas, profesionales de diferentes rubros y jurisdicciones, investigadores... Esos y otros grupos más de la sociedad son parte de los que están en los llamados “regímenes previsionales de excepción” que están vigentes en la Argentina y que son, al menos, 177.

Más allá del nombre, si se miran los números la conclusión es que los casos contemplados no son tan excepcionales, al menos de acuerdo con los criterios para analizar el tema y las estimaciones que se consignan en un informe del Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (Cippec), que fue presentado ayer en una ronda de prensa.

Según ese estudio, las prestaciones de los regímenes que están por fuera de las del esquema general del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) representan el 40% de todas las pagadas en el país (son algo más de 3,7 millones) y en ellas se concentra el 55% de los recursos, con un ingreso promedio que es un 85% más alto que el del sistema general. Los pesos volcados a esos beneficiarios equivalen, según los cálculos hechos por el Cippec para 2020, al 7% del PBI, mientras que el total de prestaciones insume un 12,8%.

No todo es igual, claro. Ubicarse al margen de las condiciones generales que rigen para cobrar una jubilación o una pensión en significa estar en un abanico de situaciones diversas. ¿Qué hay en común? Salvo el caso de las pensiones no contributivas (incluidas en esta definición de regímenes excepcionales que hace el Cippec), los sistemas suelen tener alguno o algunos de los siguientes rasgos: dan el acceso a las prestaciones a edades más bajas que las exigidas regularmente por el SIPA (de 60 años para las mujeres y de 65 para los varones); prometen ingresos para la etapa pasiva que representan un porcentaje relativamente alto del salario activo (82% u 85%, según el caso), y los haberes se ven alcanzados por un mecanismo especial de movilidad.

En muchos casos, a la par de las condiciones diferenciales, existen sobretasas o aportes adicionales a los de la ley general; es decir, se contribuye más y eso ayuda al financiamiento, algo que debería tenerse en cuenta en cualquier cambio planteado.

¿Hay un problema en esta coexistencia de esquemas? Y, en todo caso, ¿cuál es o cuáles son las inconveniencias? Un dato antes de la respuesta y de la argumentación para la respuesta incluida en el informe. Según Rafael Rofman, autor del trabajo y director del Programa de Protección Social del Cippec, si se emprolijara el universo de regímenes para lograr que lo excepcional sea realmente excepcional, ese índice del 7% del PBI podría bajar a la mitad. Pero no hay que perder de vista que una reforma inmediata es algo imposible, tanto desde el punto de vista de los derechos a respetar, como desde lo social y lo político. Algo que sí es posible, en la opinión de Rofman, es andar por un sendero de reordenamiento de sistemas que llevaría varios años. En todo caso, señala, hay que poner el tema en debate.

Sin embargo, lejos de discutir cuál es la razonabilidad y la conveniencia de la alta segmentación del mundo previsional, en general hoy la política en la Argentina intenta avanzar en un camino que lleva a que cada vez sean más los sistemas de excepción. Solo en 2020, en Diputados se presentaron 33 proyecto de ley tendientes a ampliar este tipo de regímenes, según cita el ya mencionado informe. Y en febrero de este año el Ministerio de Trabajo incluyó, por resolución, a nuevos grupos de trabajadores en el régimen especial de investigadores científicos y tecnológicos.

¿Por qué plantear cambios? Más allá de la magnitud que tomó el tema en el escenario de un cuadro fiscal complicado y de una sociedad con altos índices de vulnerabilidad social e informalidad, Rofman apunta que, entre otros motivos para prestarle atención a estos esquemas, la introducción de regímenes más generosos que el general afecta la equidad y, como hay financiamiento con recursos tributarios, se provocan efectos distributivos no deseables. La pregunta de fondo es si cada sistema está justificado y si su diseño es razonable en función de lo que pasa en la sociedad.

Existen, según la enumeración del trabajo, cinco categorías de regímenes de excepción, que a continuación se describen.

1. Sistemas diferenciales

El informe identifica 38 regímenes diferenciales vigentes, dirigidos a diferentes grupos de trabajadores, que van desde quienes hacen tareas en minas subterráneas hasta los estibadores portuarios, pasando por el personal de servicios eléctricos y el de conducción de servicios de cargas. La principal motivación para estos esquemas está en el hecho de que ciertas tareas provocan un envejecimiento prematuro, algo que lleva a promover edades más tempranas de retiro o menores requisitos. Como contraparte, también hay aportes salariales mayores a los del esquema general. “En la mayoría de los casos, se permiten reducciones en las edades mínimas [para jubilarse] de 5 a 10 años respecto del régimen general, hasta el extremo (en el caso de docentes en escuelas en áreas fronterizas o educación diferenciada en establecimientos ubicados en zonas muy desfavorables) donde simplemente no hay edad mínima de retiro”, indica el informe.

El trabajo del Cippec pone en cuestionamiento una presunción que hay en la lógica de estos sistemas: la que indica que, por estar en una determinada actividad, las personas tienen una reducción más o menos homogénea de la capacidad laboral y de la expectativa de vida. “Es evidente –se indica- que el efecto no es uniforme, en parte porque no todos los trabajadores mantienen un grado de exposición idéntico a los riesgos asociados, y en parte porque, justamente, se trata de riesgos, y distintos individuos responden a ellos en forma diferente”.

Una reforma que podría discutirse, propone Rofman, sería la sustitución del régimen diferencial por un modelo que contemple seguros de riesgos de trabajo e invalidez para otorgarles ingresos a quienes, según su salud, necesiten un retiro temprano. Esos beneficios podrían ser vitalicios o estar vigentes hasta la edad de jubilación. De esta manera, se argumenta, se protegería a los que realmente sufran envejecimiento prematuro y, al haber un seguro a cargo de los empleadores, se generaría un incentivo para que se reduzcan las causas de los daños.

2. Regímenes especiales

En estos casos hay dos razones para la exclusión del sistema general: el mérito o la especificidad de las tareas en la etapa activa. ¿Cuáles son los regímenes especiales? El trabajo enumera los gestionados por la Anses: los de docencia no universitaria, docencia universitaria nacional, investigación científica y tecnológica, Poder Judicial, servicio exterior, los de policía y servicios penitenciarios de cajas provinciales transferidas a la Nación, y los de dos grupos de trabajadores: Luz y Fuerza y Yacimientos Carboníferos Fiscales de Río Turbio. En casi todos los casos hay aportes incrementados respecto de los del sistema general (con adicionales de 2% en la docencia y en la investigación y del 7% en el Poder Judicial y el servicio exterior, por ejemplo) y, o bien edades más bajas de retiro y/o la promesa de cobrar como haber mensual un porcentaje del salario del último cargo (por lo general, el 82%).

También están en este grupo las asignaciones vitalicias a expresidentes y exvicepresidentes de la Nación. Los casos como los de exfuncionarios, en los que la motivación parece ser el mérito, “son difíciles de justificar como parte de una política pública que busca equidad y eficiencia”, dice el trabajo del Cippec.

Según Rofman, podrían reemplazarse los sistemas por reconocimientos simbólicos, o materiales pero con pagos de única vez. O bien, según el caso, aplicar sobretasas en los aportes personales.

3. Fuerzas armadas y de seguridad

Según explica Rofman, en los casos de grupos de militares y policías, la existencia de regímenes de excepción se basa en la especificidad de las tareas y en el reconocimiento al mérito. El primer argumento tiene que ver con el hecho de que las habilidades que se desarrollan en las tareas no son muchas veces valoradas para trabajos en el mundo civil, algo que se suma a que la estructura piramidal hace que ocurran retiros de personas jóvenes. “Más allá del debate sobre la validez de los argumentos, es claro que los regímenes de retiro funcionan como sistemas previsionales de excepción, con diferencias en los requisitos de edad y servicios para acceder a los beneficios y en las fórmulas para determinar los haberes, con respecto al régimen general”, afirma el economista.

Los regímenes de este grupo son los retiros de las fuerzas armadas, el de la Policía Federal y Aeroportuaria, y los de la Gendarmería, la Prefectura y el Servicio Penitenciario Federal. El trabajo sostiene que hay diferencias reales entre quienes se desempeñan en estos sectores y en la actividad civil, por lo cual “parecería razonable adoptar medidas que las reconozcan y resuelvan”. Pero, en lugar de mantener los esquemas actuales, se proponen otras alternativas para la discusión, como el reemplazo de los sistemas de retiro por el ingreso del personal en el esquema general, con planes que faciliten la transición a la vida laboral en la vida civil y con compensaciones por la condición de reservista.

4. Sistemas provinciales y cajas profesionales

A mediados del siglo XX las provincias empezaron a crear cajas de previsión para sus empleados públicos. Cuatro décadas después, en acuerdos fiscales con la Nación, varias de ellas y la ciudad de Buenos Aires las transfirieron al sistema general. Quedaron 13 provincias con sus propias cajas y, a fines de 2020, unos 1,9 millones de trabajadores estatales provinciales y municipales estaban aportando a esas estructuras.

Según datos del informe del Cippec, el haber promedio de esos sistemas fue en 2020 de $64.779, contra una cifra de $21.212 del esquema de la Nación. Por lo general, son regímenes más generosos y suelen contar con financiamiento de la Anses para cubrir los déficits.

Además, cada jurisdicción puede autorizar el funcionamiento de cajas para grupos de profesionales independientes. Desde 1943 y hasta la fecha se establecieron 82, consigna el documento.

Según Rofman, entre los problemas de la existencia de las cajas provinciales están los riesgos financieros, “que deben ser afrontados por los estados provinciales o por el nacional”. El economista agrega que no es fácil ver qué ventajas tiene mantener esos sistemas. Por eso, la propuesta es integrarlos al esquema del SIPA. O, bien, armonizar las reglas de los sistemas a las condiciones del sistema general (algo que ya tuvo sus intentos).

5. Pensiones no contributivas

La vulnerabilidad social de muchas personas es la motivación para estos esquemas que, según el informe, necesitan ser revisados en algunos aspectos. En el análisis se incluye a las pensiones por invalidez y por vejez sin aportes, a los pagos a madres de siete hijos o más y a la más reciente Pensión Universal para el Adulto Mayor (PUAM). También, a los pagos a excombatientes de Malvinas, las pensiones graciables otorgadas por el Congreso Nacional y algunas prestaciones de leyes especiales.

Estos beneficios son algo más de 1,6 millones y en 2020 fueron, en promedio, de $13.824. En la opinión de Rofman, entre los aspectos a revisar está el hecho de que hay criterios diferenciados para declarar la invalidez laboral según se esté en el régimen contributivo o no contributivo. Además, plantea entre las propuestas para discutir la eliminación de leyes especiales, como las existentes en la normativa, por ejemplo, para otorgar asignaciones vitalicias a medallistas olímpicos.

Moratorias y otros subsidios

En los últimos años, las pensiones no contributivas fueron en muchos casos reemplazadas por las jubilaciones otorgadas con moratoria. El trabajo del Cippec considera que esos programas de pago de deuda, como también los regímenes del monotributo y del personal de casas particulares, son formalmente contributivos y tienen reglas similares a las del régimen general, pero que, al tener un fuerte componente de subsidio estatal (en las moratorias, por las fuertes quitas de la deuda, y en el monotributo y el régimen de personal doméstico, por lo bajo de los aportes) podrían ser “considerados cercanos a esquemas no contributivos y, por tanto, de excepción”.

En el informe, de todas maneras, no se los considera excepcionales, porque no hay condiciones de acceso o de cálculo del haber inicial diferentes a las generales. Pero el tema no deja de estar, en todo caso, entre los que requieren un debate.