El difícil camino del DNU 70 y la ley ómnibus

En estos días se definirá en el ámbito de los tres poderes del Estado cuál será el alcance de las reformas proyectadas por el Presidente. La Corte Suprema de Justicia debe dictaminar sobre la constitucionalidad del decreto de necesidad y urgencia 70/2023 (ayer rechazó dos demandas por cuestiones técnicas, pero no definió si es constitucional o no). Si lo hiciera afirmativamente, deberá decidir sobre varios reclamos parciales, entre ellos la declaración de invalidez constitucional de los artículos 53 a 97 dictada por la Cámara de Apelaciones del Trabajo a raíz de un amparo de la CGT. Por su lado, el Congreso deberá tratar las nuevas versiones más reducidas de la llamada “Ley de bases”, que fue retirada a pesar de haber sido aprobada en general en la Cámara de Diputados. El Poder Ejecutivo ha afinado el nuevo envío para reducir las posibilidades de rechazo en la votación en particular. Ya no será un único texto. Los temas fiscales y los laborales van en proyectos independientes.

La accidentada evolución en el dictado de este conjunto normativo responde, además de diferencias ideológicas, a la forma en que se estructuró por un equipo de gobierno fuertemente motivado por realizar un profundo cambio, pero que tuvo poco tiempo de preparación y negociación. Para ampliar su base electoral, Milei se asoció con personas y fuerzas políticas para cubrir sus listas, pero sin tiempo para formular programas de inmediata ejecución. El apoyo de Mauricio Macri y Patricia Bullrich en la última etapa eleccionaria le dio acceso a trabajos que habían preparado sus equipos. El más elaborado y valioso fue el del grupo coordinado por Federico Sturzenegger, que, bajo un enfoque liberal y desregulador, proponía la derogación o cambio de un numeroso conjunto de leyes. Con pocas modificaciones, ese texto se transformó en el DNU 70 y en el proyecto de “Ley de bases”. El primero comprendía básicamente desregulaciones. El segundo cubría los campos que eran atribución no delegable del Poder Legislativo. Las transformaciones eran profundas y apuntaban a eliminar trabas y regulaciones innecesarias, lograr eficiencia económica, atraer inversiones, crear empleo y poner el país en marcha. Sin embargo, le faltaba un trabajo de revisión y maduración, y, además, estaba desbalanceado. Las definiciones programáticas de Milei estaban claramente presentes en las dos nuevas normas; no obstante, mostraban un par de características que las hacían vulnerables frente a legisladores de la oposición y sectores corporativos afectados. Tanto la ley como el DNU eran demasiado abarcativos en tópicos muy diversos y difíciles de tratar todos a la vez. Contenían temas sin relevancia transformadora, como, por caso, la creación de sociedades anónimas para clubes de fútbol y omitía otros de gran importancia como diseñar la nueva racionalización del Gobierno. Además, la urgencia derivó en errores de técnica legislativa.

Hubiera sido importante que el Senado tratara medularmente los principios que sustentan los cambios antes de vetarlos

El uso crítico de estas falencias por los legisladores de la oposición se advirtió en el rechazo al DNU en el Senado. La discusión no profundizó sobre las medidas con alcance estructural, sino sobre legalidad y cuestiones tangenciales. Poco se dijo sobre la derogación o modificación de leyes importantes, como las de promoción industrial y comercial, compre nacional, abastecimiento, góndolas, alquileres y ley de tierras. La defensa del DNU debió haber destacado los beneficios de reducir o suprimir la intervención del Estado cuando la existencia de competencia no lo requiere. Una muy importante disposición del DNU, como la modificación del Código Civil y Comercial, no fue bien valorada. Perseguía reforzar el principio de libertad contractual y garantizar que las obligaciones contraídas en moneda extranjera deban ser canceladas en la moneda pactada. Este último propósito apunta a la libertad de monedas. Hubiera sido importante que el Senado tratara medularmente los principios que sustentan esos cambios antes de rechazar el DNU. La Cámara baja deberá profundizar el debate, ya que, de rechazarlo, quedaría anulado definitivamente.

La nueva “Ley de bases” se ha reducido a 279 artículos de los 664 originales. La orientación más amigable hacia el Congreso propone ahora solo cuatro situaciones de emergencia con facultades delegadas al Ejecutivo y solo por un año, no prorrogable. En la versión original eran 11, con plazos de dos años prorrogables a cuatro.

El renovado proyecto reduce sensiblemente el programa de privatizaciones. La lista original de 40 empresas baja a 17. Se excluye ahora a YPF. Para su venta quedan Aerolíneas Argentinas, Enarsa, Radio y Televisión Argentina SA e Intercargo. Para su concesión, AySA, Correo Argentino, Belgrano Cargas, Sofse Operadora Ferroviaria y Corredores Viales SA. Para la venta con retención del control estatal, Nucleoeléctrica Argentina SA, el Banco Nación con sus subsidiarias y Yacimientos Carboníferos Río Turbio. Esta reducción ha sido una de las prendas más notorias para lograr la sanción de la ley.

La reforma del Estado toma la mayor parte del proyecto de ley. Es extremadamente detallado en las modificaciones, en los procesos y actos administrativos para mejorar la eficiencia y la transparencia. Esto es encomiable, pero no establece una propuesta de reestructuración de la administración nacional. Hasta ahora solo se ha legislado sobre el nivel superior de ministerios y secretarías, siendo aún incompleto el diseño del organigrama y de dotaciones y cargos inferiores.

La nueva iniciativa más reducida excluye el capítulo de reforma laboral, del que solo mantiene el blanqueo de personal y la moratoria consiguiente. Los demás aspectos laborales serán objeto de otro proyecto de ley en el que se ampliaría el período de extensión de prueba y se crearía un fondo de cese laboral que permita reducir el costo y riesgo empresarial por despido. Como prenda de negociación no se afectarían los aportes sindicales ni los fondos de obras sociales. Tampoco se prohibirían protestas en asambleas y se excluirá a dirigentes sindicales de la reducción del personal estatal. Esta nueva versión tampoco avanza hacia la priorización de los acuerdos laborales a nivel de empresa sobre las convenciones sectoriales. Incluir esos temas sería un verdadero cambio en favor de trabajadores y empleadores, ¿Se introducirá luego?

Tiene poca o ninguna justificación la derogación de la actual ley de defensa de la competencia y el desarrollo de una que la sustituya dentro del proyecto de “Ley de bases”. No es suficiente el argumento de que se agilizan los trámites para cubrir los cargos en los órganos que administran el sistema. Se contrapone con la creación innecesaria de un nuevo ente: la Agencia de Mercados y Competencia. Si algo debe revisarse del régimen de defensa de la competencia es el capítulo de las concentraciones por compras o fusiones de empresas. En una economía abierta como la que propone Milei, son muy pocos los casos en que se pueda eliminar la competencia. Solo ocurre con servicios no comercializables internacionalmente y que técnicamente constituyan monopolios naturales. En un proceso de fuertes inversiones, la aprobación oficial previa interfiere severamente las operaciones.

El proyecto “Medidas fiscales paliativas y relevantes” restituye el impuesto a las ganancias de cuarta categoría. Se eleva el mínimo no imponible a 1.800.000 pesos mensuales para solteros y la escala se hace progresiva del 5% al 15%. Se sostiene el blanqueo de capitales para residentes y no residentes, sin alícuota hasta los US$100.000 y luego progresivas desde el 5% hasta el 15%, según la fecha de adhesión. Estas medidas, muy requeridas por los gobernadores, ampliarán la recaudación de impuestos coparticipables.

Ni la primera “Ley de bases” ni esta nueva versión proponen cambiar el régimen de coparticipación federal de impuestos. Tal vez quede para una segunda ola de reformas una evolución hacia una tan necesaria correspondencia fiscal devolviendo potestades tributarias a las provincias: la mejor forma de alinear incentivos para un menor y mejor gasto de los distritos.

La proyectada ley y las modificaciones impositivas y laborales, aunque alivianadas, sostienen todavía un proceso encomiable de transformación. Deberían atravesar su tratamiento en comisión sin nuevas erosiones y lograr su sanción. De la misma forma, es deseable que el DNU 70 supere positivamente su aprobación en Diputados y concilie sus aristas, si las hay, con el respeto a la Constitución nacional.