El referéndum, una herramienta de la democracia con doble filo

NUEVA YORK.- Los votantes del mundo tuvieron un año movido: rechazaron el acuerdo de paz en Colombia, empujaron a Gran Bretaña fuera de la Unión Europea, aprobaron una reforma constitucional que pone límites a la democracia en Tailandia y apoyaron los planes del gobierno húngaro para restringir el número de refugiados, aunque la baja participación invalidó el resultado.

Cada uno de esos cambios fue decidido por referéndums que confirmaron lo que creen muchos politólogos: que las herramientas plebiscitarias son conflictivas y peligrosas. Cuando le preguntan si en algún caso los referéndums son una buena idea, el politólogo Michael Marsh, del Trinity College de Dublin, no duda: "Casi nunca".

"Oscilan entre lo inútil y lo peligroso", agrega Marsh.

Aunque esas votaciones son exhibidas como la forma más pura de democracia directa, los estudios demuestran que más que prestarle un servicio a la democracia, muchas veces la subvierten. Además, el resultado suele ser volátil, exceder el marco estricto de lo que se discute y responder a vaivenes políticos de otro tenor. A veces los votantes deben decidir en base a información escasa, lo que los obliga a confiar en el mensaje que envía la política.

"Es una herramienta engañosa, pero los políticos siguen recurriendo a ella porque piensan que van a ganar", dice Alexandra Cirone, de la London School of Economics. Pero muchas veces no ganan y en vez de resolver un problema, los referéndums generan problemas nuevos. Las razones del escepticismo de los expertos saltan a la vista.

Atajos. Los referéndums ponen al votante en un aprieto. Tiene que subsumir complejas decisiones políticas en un simple sí o no, y predecir las consecuencias de decisiones tan complejas que hasta los expertos se han pasado años tratando de desentrañar.

Lo típico es que para resolver ese problema, los votantes toman "atajos", como los llaman los politólogos Arthur Lupia y Mathew D. McCubbins. Los votantes se dejan orientar por figuras de autoridad o hacen encajar su decisión dentro de una narrativa que les resulte familiar.

La gente suele votar a favor si apoyan al mandatario y votan en contra si son opositores al gobierno, según las investigaciones de Lawrence LeDuc, politólogo y profesor emérito de la Universidad de Toronto.

Imponer un relato. Por lo general, los políticos intentarán reencuadrar el referéndum dentro de una narrativa simplista. El resultado es que la cuestión concreta a decidir pasa a un segundo plano y el voto termina siendo una contienda entre dos relatos que buscan la aprobación de los votantes.

Durante el debate previo al Brexit, ninguno de los bandos hizo foco en lo que significaba específicamente la pertenencia al bloque, sino que presentaron la votación como una disputa entre prioridades. La campaña a favor de quedarse en la UE puso énfasis en la estabilidad económica. La campaña a favor de irse puso énfasis en la inmigración. Funcionó. La gente que votó por quedarse se manifestaba muy preocupada por la economía y no mucho por los inmigrantes. La gente que votó por irse decía estar más preocupada por la inmigración que por la economía.

Santos presentó el referéndum como un voto sobre la paz, pero la oposición lo presentó como una decisión sobre si las FARC merecían indulgencia. Ninguno de los dos relatos se dedicó a plantear plenamente la cuestión sobre la conveniencia de un acuerdo de paz. Según Cirone, el caso de Colombia también puso de relieve que "en contextos donde el referéndum es acerca de un problema político histórico, a los votantes les resulta muy difícil disociar sus propias experiencias pasadas de lo que es mejor para el país a futuro".

Consolidar el poder. Aunque se los presenta como una forma de empoderamiento de la ciudadanía, los referéndums suelen ser usados para imprimirle un sello de legitimidad a algo que los líderes ya decidieron hacer. "No es tanto sobre lo que debe ser decidido o no por la gente, sino sobre la ventaja que algún político puede sacar por consultarlo con la gente", dice Cirone.

David Cameron convocó al referéndum sobre el Brexit convencido de que la gente consolidaría su decisión de permanecer en el bloque regional y de paso les taparía la boca a los que pedían irse de la UE.

Lo más probable es que el premier húngaro, Viktor Orban, haya pergeñado el referéndum de su país sobre aceptar los refugiados que le pide la UE para atajarse de las objeciones que el bloque regional inevitablemente hará a sus políticas antiinmigratorias y también para consolidar su poder interno. En ambos casos fue una utilización del referéndum para fortalecerse él mismo.

Alto riesgo. Ese sello de legitimidad popular, sin embargo, a veces puede ser bueno, ya que termina de dirimir disputas nacionales que de otro modo podrían desencadenar agitación política o incluso conflictos armados. Pero justamente cuando lo que está en juego es tan importante, los riesgos también son enormes.

El Acuerdo de Paz de 1998 en Belfast vino seguido de dos referéndums: en Irlanda del Norte y en la República de Irlanda. De ese modo, las comunidades se sintieron parte de la decisión y marginaron a todos aquellos que querían seguir combatiendo, con lo cual el rebrote del conflicto se hizo más improbable.

Eso demuestra que los referéndums se diferencian de las elecciones normales en un punto importante: sólo tienen éxito cuando la nación percibe que la votación refleja la voluntad popular de decidir. Y los beneficios son especialmente grandes cuando el triunfo de uno de los bandos es arrollador, como ocurrió en Irlanda del Norte en 1998.

Pero en Colombia apenas fue a votar el 38% del padrón, y los votantes se dividieron casi perfectamente por la mitad, o sea que unos pocos miles decidieron el resultado. Por más que el resultado hubiese sido otro, la escasa diferencia tampoco hubiese alcanzado para dar legitimidad popular al acuerdo de paz. Esa limitación puede evitarse, según Cirone, si se establece que el referéndum sólo es vinculante si es aprobado o rechazado por abrumadora mayoría.

Ruleta rusa. Los referéndums también pueden ser extremadamente volátiles, con resultados que responden a factores que nada tienen que ver con el tema a decidir y que escapan a todo control. Los votantes también están sujetos a factores aleatorios, como el clima. En Colombia es probable que el ausentismo haya tenido que ver con el huracán que un día antes azotó varias zonas del país.

"Creer que una decisión alcanzada en determinado momento por una mayoría es necesariamente «democrática» es una perversión del término", escribió Kenneth Rogoff, profesor de Economía de Harvard, tras el Brexit. "Esto no es democracia", agrego Rogoff. "Esto es la ruleta rusa de las repúblicas".

Traducción de Jaime Arrambide