Opinión. Congreso en cuarentena, la nueva normalidad legislativa

El presidente Alberto Fernández puso al país en cuarentena por la pandemia de coronavirus apenas veinte días después de que inaugurara el actual período de sesiones ordinarias en el Congreso de la Nación. En consecuencia, los diputados y senadores nacionales se vieron imposibilitados de llegar a la Capital Federal y permanecer todos juntos en los recintos de sesiones por las medidas de aislamiento social.

Para evitar que la labor legislativa quedara paralizada, tanto el Senado como la Cámara de Diputados tuvieron que adaptarse a la "nueva normalidad": adoptaron un novedoso sistema de trabajo remoto que les permitió desarrollar reuniones de comisión a distancia, labor parlamentaria por teleconferencia e incluso se animaron a las sesionar en forma online, con la mayor parte de los legisladores conectados a un "recinto virtual" desde sus hogares o desde las legislaturas provinciales. Todo esto modificó por completó la labor parlamentaria en este primer semestre del año.

Las cuatro novedades que trajo la pandemia

El Congreso tuvo que hacer en semanas lo que no había hecho en años: digitalizar el proceso parlamentario. Hasta marzo, ambas Cámaras funcionaban a base de papel, firmas ológrafas y sellos a tinta. La pandemia obligó a aggiornar las mesas de entradas, incorporar las citaciones y notificaciones vía mail, utilizar firma digital y sumar tecnología al proceso parlamentario. Los legisladores, en parte, todavía no se acostumbran.

Como un reflejo de lo que les estaba pasando a los propios ciudadanos que representan, los legisladores tuvieron que adoptar, no con pocas resistencias, el teletrabajo como su nueva modalidad laboral. Desde entonces, las reuniones de comisión y actividades propias de la labor legislativa son todos los días, a toda hora. Antes, en la "normalidad" previa a la pandemia, la actividad se concentraba de martes a jueves, en las semanas en que había sesión. El resto del tiempo, los legisladores permanecían "en sus provincias", abocados al "trabajo territorial": ya no más. Tal es así que en los últimos meses los diputados realizaron reuniones de comisión en feriado y sesionaron tanto martes como viernes —incluso, pasada la medianoche—, algo muy poco habitual.

Como pocas veces en la modalidad presencial, las sesiones virtuales lograron asistencia perfecta (o casi). Los legisladores se conectan desde sus casas, el Concejo Deliberante del municipio o la Legislatura provincial. Esto mejoró notablemente las estadísticas de asistencia. En Diputados, donde no se pudo realizar ni una sesión ordinaria presencial antes de la ASPO, hubo de 1 a 7 ausentes por sesión, cuando en 2019, faltaron entre 11 y 46 diputados por vez. En el Senado, donde se realizó sólo una sesión presencial antes del 20 de marzo, el máximo de ausentes este año fue de 2, cuando en 2019 el número osciló entre 4 y 20.

No obstante, nada fue sencillo. Sobre todo en los primeros meses del confinamiento, la agenda legislativa estuvo condicionada. Por miedo a que falle el sistema a la hora de votar, para evitar un uso selectivo de los micrófonos o por simple conveniencia política, lo cierto es que ambos Protocolos de Funcionamiento Virtual restringieron la agenda a temas vinculados con la pandemia, la coyuntura económica o, cuanto menos, asuntos no conflictivos. El acatamiento fue dispar en ambas cámaras. A futuro, se espera cada vez mayor apertura.

Alberto Fernández y el Congreso: expectativa vs. realidad

Y hablando de agenda, hay que decir que la pandemia fue un impasse que demoró el tratamiento de los temas anunciados por Alberto Fernández entre diciembre y marzo como "prioritarios", y que promediando el año volvieron al centro de la escena: se trata de la agenda "institucional", que incluye la reforma judicial, la creación del Consejo de Malvinas y la Ley de Capitales Alternas, entre otros.

La emergencia sanitaria dejó en suspenso iniciativas vinculadas a lo económico y social que van desde la paridad salarial de género, la legalización del aborto y el plan Primeros Mil Días hasta la nueva Ley de Hidrocarburos y la propia creación del Consejo Económico y Social; pasando por temas que abiertamente quedaron pospuestos para 2021, como la revisión de la movilidad jubilatoria.

La excepción fue, sin lugar a dudas, el tratamiento de los proyectos vinculados a la administración de la deuda externa, que siguieron su curso -y con total respaldo de todas las fuerzas políticas- en forma independiente a la coyuntura sanitaria.

¿Qué desafíos puso sobre la mesa legislativa el Covid-19? Impactó en cuatro áreas: salud, con la sanción de la ley de receta digital, de donación de plasma y las leyes especiales de reducción de ganancias y protección personal para trabajadores de la salud; telecomunicaciones, posicionando el reclamo por una mejor conectividad; laboral y la largamente pendiente regulación del teletrabajo; e impuestos, llevando al Congreso una nueva moratoria fiscal, con la expectativa de avanzar además con una revisión integral de la estructura tributaria y la sanción de un impuesto a las "grandes fortunas".

El "new normal" legislativo

En el Senado, la pandemia complementó una nueva lógica de funcionamiento que ya se había delineado por la sólida mayoría legislativa que construyó el Frente de Todos y la sola presencia de una figura política de la talla de Cristina Fernández de Kirchner, en la que tiempos y prioridades son delineados "desde arriba".

A diferencia de otros años, donde la totalidad de las comisiones se constituyen en simultáneo en las primeras dos o tres semanas del período legislativo, en esta oportunidad fueron integradas de a una, al ritmo de las necesidades. Algunas, todavía no realizaron si primera reunión, ni designaron autoridades: Industria y Comercio; Minería, Energía y Combustibles; Infraestructura, Vivienda y Transporte; Coparticipación Federal de Impuestos y Deportes. En las que se constituyeron, nadie se animaba a confirmar los nombres de quienes iban a ocupar las presidencias con antelación por posibilidad de cambios de último momento.

En cuanto a la dinámica de funcionamiento diaria, los presidentes de las comisiones ahora deben pedir la habilitación del Zoom para convocar a reunión, por lo que hay un mayor control de las actividades que se realizan, cuándo se agendan y con qué temario.

Más allá de quién esté al frente de la comisión y el color político que represente, son dos miembros del oficialismo -el formoseño José Mayans y la mendocina Anabel Fernández Sagasti, jefe y vicejefa de bloque- quienes tiene la última palabra y dan las instrucciones de los pasos a seguir: si la firma del dictamen puede o no posponerse, si es dable discutir tal o cuál modificación. Los presidentes de las comisiones, luego, lo refrendan.

Durante el debate en el recinto, por cuestiones técnicas, las listas de oradores están predefinidas, al igual que los tiempos de exposición. Al respecto, hay menos flexibilidad que bajo la modalidad presencial.

En la Cámara de Diputados, en cambio, coordinar todos estos cambios no fue fácil. Desde el día 1 de debate sobre la implementación de un sistema de sesiones virtuales, a su presidente, Sergio Massa, le tocó negociarlo todo. El Frente de Todos está en minoría y necesita más de una decena de votos para mover las leyes, sumado a que los imponderables de la virtualidad exigen, ante cualquier imprevisto, contar con algunos votos de más.

Cada decisión que se toma en la Cámara requiere del acuerdo entre las autoridades de los principales bloques e implica una negociación política. Por eso, el Frente de Todos y Juntos por el Cambio acordaron la nómina de integrantes de las comisiones y estas fueron puestas en funciones todas juntas por una Resolución de Presidencia a fines de marzo, al igual que sus autoridades. De este modo, no hubo sorpresas para nadie, ni tiempo para marchas y contramarchas.

Además, en función de la paridad de fuerzas parlamentarias, en todas las comisiones se conformaron "duplas conductoras" con representantes de uno y otro sector, en las que el presidente y el vicepresidente tienen casi el mismo protagonismo (definen las agendas en conjunto, abren los debate y funcionan como voceros, etc.). En tanto, los bloques minoritarios participan de todas las comisiones en las que no tienen representes: tienen voz, pero no voto, no firman los dictámenes, sino que "observaciones" a los mismos.

Finalmente, los debates en el recinto de la Cámara de Diputados expusieron los problemas de conectividad en las distintas regiones del país y la desconfianza de los diputados -incluso del oficialismo- en el propio sistema virtual de votaciones. Como consecuencia, el acuerdo es que sólo se discutan cuestiones previamente consensuadas y que tengan amplio respaldo para no dar lugar a votaciones virtuales ajustadas, que luego puedan ser cuestionadas.

Habrá que ver, con el correr del tiempo, cuáles de estos nuevos usos y costumbres del new normal legislativo llegaron para quedarse. Pero lo cierto es que al día de hoy, condicionar la actividad legislativa a la presencialidad física de los legisladores ya resulta, al menos para la instancia de las comisiones, injustificable.

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Doris Stauber y Lorena Zapata son directoras de la Agencia de Información Legislativa "Esfera Pública"