Desagravio a la disciplina fiscal

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25 de septiembre de 2005  

El proyecto de ley de presupuesto 2006 ha ratificado -en los papeles- el compromiso que -en la práctica- el Gobierno ha mostrado con la disciplina fiscal. Afortunadamente, lejos parecen haber quedado los días en que el superávit fiscal era asociado linealmente y sin atenuantes con el peligro de la recesión económica y el flagelo de la exclusión social. El mensaje del presupuesto y la correspondiente presentación del Ministro Lavagna han puesto al superávit primario en el centro de la política económica.

Equilibrio fiscal y gobernabilidad son dos condiciones que han coincidido pocas veces en el escenario económico argentino. Cuando ambas están presentes, hay que esmerarse mucho por errar en otros frentes para que la economía naufrague. La administración Kirchner tiene muy claro que en una Argentina políticamente desarticulada, una sólida caja fiscal es sinónimo de gobernabilidad. Es este círculo virtuoso de solidez fiscal y gobernabilidad el que ha logrado anclar las expectativas dejando a un lado algunas incertidumbres de mediano plazo.

Aunque ahora la práctica económica y la retórica política finalmente han coincidido en un único discurso, todavía sobrevuelan dudas (algunas más razonables que otras) respecto a la sostenibilidad del equilibrio fiscal. Son tres las incógnitas con las cuales los economistas debemos lidiar a la hora de articular escenarios futuros:

1) la vulnerabilidad fiscal asociada a un ajuste fiscal centrado en impuestos ligados al comercio exterior;

2) el real compromiso del gobierno con la solvencia fiscal en "épocas de vacas flacas"; y

3) el alcance y magnitud de algunos retrocesos estructurales incipientes que desafían el equilibrio fiscal futuro.

Vamos por partes. Hay pleno consenso en que la actual estructura tributaria llegó para quedarse. El presupuesto 2006 puso en claro que el gobierno desea congelar la estructura tributaria tanto como sea posible. Las retenciones a las exportaciones, además de explicar el 70% del superávit primario proyectado para 2005 y el 50% del incremento de la recaudación en términos del PBI en el período 2001-2005, son una pieza clave de la política de ingresos: un dólar alto para la industria debe afectar lo menos posible el costo de los alimentos y el salario real. Pero tampoco hay indicios de reducción del impuesto a las transacciones financieras, medida reclamada desde hace tiempo por el Banco Central.

La vulnerabilidad fiscal asociada al actual esquema tributario preocupa a inversores, analistas y al propio gobierno. Se sabe que el enorme peso de los impuestos ligados al comercio exterior está amenazado por variables fuera del control de las autoridades económicas, tales como los precios de las materias primas, las buenas cosechas y el nivel de tipo de cambio real.

Pero, ¿cuál es la real vulnerabilidad asociada al actual esquema impositivo? La tabla que acompaña estas notas presenta un simple ejercicio de simulación bajo un escenario de stress para las cuentas públicas. Hemos intentado modelar un escenario combinado de shocks a la recaudación, simulando una reversión de las principales condiciones que alimentaron las mejoras en el frente fiscal: una reversión de los precios del petróleo a 40 dólares el barril, una contracción de las exportaciones primarias del 20% y finalmente una apreciación del tipo real de cambio consistente con la implícita en las proyecciones 2006-2008 del flamante proyecto de ley de presupuesto.

Bajo control

Una primera conclusión es que, incluso bajo condiciones suficientemente adversas, el superávit primario y el equilibrio fiscal todavía lucen bajo control. Si bien los impactos combinados explicarían una contracción del superávit primario de 1,3% del PBI, el superávit primario 2005 "ajustado" alcanzaría a 2,2% del PBI, todavía suficiente para afrontar la carga de intereses de la deuda pública en los próximos años.

Una segunda conclusión es que la principal vulnerabilidad fiscal sigue siendo la administración del gasto público en épocas de "vacas flacas". El gasto público primario -incluyendo transferencias por coparticipación a provincias- creció 28% en 2004 y redondeará un crecimiento de 19% en 2005. De acuerdo con el proyecto de presupuesto 2006, el gasto de la Administración Pública Nacional crecerá este año 9% por encima de lo previsto en el presupuesto 2005 y el presupuesto 2006 ya prevé un incremento del 12 por ciento.

El real compromiso con la solvencia fiscal se verá cuando las decisiones presupuestarias no consistan en administrar un gasto primario creciendo a tasas de dos dígitos. Se me dirá que hay atenuantes: se trata de un año electoral y no hay razones además de moderar la tasa de inflación- para ser excesivamente cautelosos con la política de gastos; y además, es probable que el gasto se modere después de las elecciones.

Entonces, ¿existen razones para mantener el ojo puesto en las variables fiscales de mediano plazo? Hay tres factores estructurales que deben seguirse con atención. El primero es la sustitución de la inversión privada en infraestructura por un esquema mucho más dependiente del apoyo directo o indirecto del sector público. El segundo es la acumulación de subsidios crecientes a empresas de servicios públicos como forma de evitar ajustes tarifarios, que si bien todavía tienen un peso reducido en el presupuesto podrían crecer a medida que la amortización del capital demande nuevas inversiones. El tercer factor de preocupación lo constituyen los fallos de la Corte Suprema de Justicia que reducen la discrecionalidad del Poder Ejecutivo para ajustar las jubilaciones y pensiones a los recursos del Sistema de Seguridad Social.

Aunque los fallos han estado acotados a casos particulares que todavía no benefician al conjunto de los jubilados y pensionados, y más allá de la indiscutible justicia de la reparación por el deterioro causado por la inflación acumulada durante los últimos años, los fallos de la Corte avanzan -lenta pero indefectiblemente- hacia un ajuste automático de las jubilaciones y pensiones que podría erosionar el superávit del Sistema de Seguridad Social, que durante este año ha permitido financiar algunos desajustes en la política de financiamiento del gobierno nacional. Sea por imposición judicial o por propia decisión del Poder Ejecutivo, atender la imprescindible mejora de las jubilaciones preservando al mismo tiempo el equilibrio fiscal será un importante desafío en los próximos años.

Nada más elogiable en la actual administración que haber recuperado la conciencia por la disciplina fiscal, primero en los hechos y luego en el discurso. Ahora falta dar la batalla en los frentes institucional y estructural, terrenos en los cuales finalmente se resguarda la solvencia fiscal de largo plazo.

El autor es economista y director de MacroVisión Consultora

  • El próximo domingo: el columnista invitado será Roberto Frenkel.
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