El dilema que representan las provincias en el difícil camino de la Ley de Bases

El jueves pasado, a 51 días de la firma del Pacto de Mayo, se reunieron con el ministro del Interior los diez gobernadores de la coalición antiguamente conocida como Juntos por el Cambio. La agenda incluía la discusión de la versión reducida de la Ley de Bases y el reparto de fondos. O, mejor dicho, la reunión seguramente consistió en buscar apoyo en el Congreso para la Ley de Bases a cambio del reparto de fondos nacionales.

Este escenario, tan repetido y normalizado, en el que el Gobierno negocia las leyes con los gobernadores en lugar de hacerlo en el Congreso, es único en el mundo. En el resto de las democracias, las negociaciones para la aprobación de leyes se dan en el Congreso. Esta anomalía refleja cabalmente el drama que enfrenta el proceso de ajuste fiscal en los próximos meses y años: hay que pedirles el voto a quienes hay que ajustar.

Esto se debe a que una gran parte del gasto público ocurre a nivel provincial y local. Es imposible bajar sustancialmente el gasto público consolidado, que supera los 43 puntos del PBI, sin un ajuste en el gasto publico provincial. Este es, además, el gasto en el cual hay más opacidad, dilapidación y corrupción.

“Este escenario, tan repetido y normalizado, en el que el Gobierno negocia las leyes con los gobernadores en lugar de hacerlo en el Congreso, es único en el mundo”

Si escandalizan los casos de corrupción y despilfarro que está destapando el gobierno nacional, imaginen lo que sería si saliera a la luz en los medios nacionales cómo se administra el erario en provincias como Tucumán, La Rioja o Formosa, por poner algunos ejemplos. Sería directamente pornográfico, tanto por el tamaño del desfalco como por lo chabacano.

Desde el punto de vista cuantitativo el gasto provincial es muy elevado: excluyendo el gasto en jubilaciones, las provincias ejecutan gasto por más del 80% del gasto nacional. Dentro del provincial, el más importante es el salarial, un gasto que supera el 40% del total en todas las provincias. De los más de 3,8 millones de empleados públicos de planta permanente, unos 390.000 son del ámbito nacional (menos de la mitad es personal civil), y el resto a las provincias y municipios.

Según Juan Luis Bour, economista de FIEL, en el conjunto de las provincias el empleo público creció 90% entre 2001 y 2023, como reportó Paula Urien en la nacion. En el mismo período la población creció cerca de un 28%. En 2021 había en Tierra del Fuego 125 empleados públicos cada 1000 habitantes, 113 en Catamarca, 109 en La Rioja, 106 en Neuquén y 95 en Santa Cruz. El promedio era de 70 empleados públicos por cada 1000 habitantes. En muchas provincias el empleo público representa más de la mitad del empleo formal total.

La falta de controles y el clientelismo abundan en la selección de empleados en provincias y municipios. Una práctica común, según cuenta quienes viven en las provincias, es que los empleados tengan dos trabajos, el público, que si bien nominalmente es a tiempo completo, en la práctica ejercen hasta poco después del mediodía, y uno privado en las horas de la tarde. El nepotismo es moneda común en provincias y municipios. Un relevamiento de LA NACION reveló que gobernadores, vicegobernadores e intendentes de capitales provinciales tenían en febrero de 2023 al menos 146 parientes directos e indirecto en el empleo estatal. Jujuy lideraba el ranking, con 38 parientes. Según el estudio, el 56% de las provincias no tiene normas que impidan el nepotismo.

“En muchas provincias el empleo público representa más de la mitad del empleo formal total”

Las legislaturas provinciales y los concejos deliberantes locales merecen un capítulo aparte. El caso de “Chocolate” Rigau en la legislatura bonaerense es solo una muestra gratis, o no tanto, del tema. Un estudio de la Fundación Libertad apuntó que en 2023 cada legislador provincial costó, en promedio, $231 millones anuales, o US$728.000, al tipo de cambio oficial del momento, 3,4 veces más que el promedio gastado por las Comunidades Autónomas de España. La que más destaca es Tucumán, con $676 millones por legislador. En promedio, cada uno de los 1199 legisladores provinciales costó $19 millones por mes.

La opacidad manda en las provincias y municipios. Un estudio del Ieral de 2023 sobre 75 municipios estimó que el índice de transparencia promedio era de 16,9, en una escala con un máximo de 52 puntos. Y, como casi siempre en la Argentina, hay mucho crimen y poco castigo: la mayoría de los crímenes queda impune. Un estudio de La Gaceta de Tucumán y Chequeado de 2018 concluyó que solo el 0,5% de las denuncias de corrupción presentadas en la justicia federal y provincial registró una condena firme en los 13 años que siguieron a la supresión de la Fiscalía Anticorrupción de la provincia en 2005. Esto no llama la atención, ya que en muchas provincias los gobernadores controlan las legislaturas, los poderes judiciales, y no hay plena libertad de prensa. Como señala el politólogo Carlos Gervasoni, de la Universidad Di Tella, el federalismo fiscal genera “emiratos petroleros” subnacionales.

Hay otra parte del gasto provincial que debe ser atacada: los regímenes especiales. El total del “gasto tributario”, que incluye tratamientos especiales incluidos en la legislación tributaria y regímenes de promoción, ascendió en 2021 de 2,64% del PBI, según la Oficina de Presupuesto del Congreso. El más conocido es el de Tierra del Fuego, que cuesta cerca de 0,2% del PBI, o más de US$1000 millones por año. Pero está lejos de ser el único.

Las provincias patagónicas, por ejemplo, no pagan impuesto a los combustibles, con lo que se deja de recaudar casi el 0,1% del PBI. El razonamiento sería que dichas provincias producen la mayor parte del petróleo argentino. Tomemos, sin embargo, el caso de Neuquén. La provincia recibe regalías petroleras por US$104 millones por mes, es decir casi US$150 dólares por habitante por mes. ¿Por qué tienen que subsidiarle el combustible las personas de bajos recursos del conurbano bonaerense? Así como los habitantes de la región pampeana pagan impuestos plenos sobre los productos derivados del maíz y del trigo, los patagónicos deberían hacer lo mismo. Si no, que solventen la diferencia sus gobiernos locales, que reciben fuertes pagos por regalías.

Las provincias patagónicas no pagan impuesto a los combustibles, ¿por qué tienen que subsidiarle el combustible las personas de bajos recursos del conurbano bonaerense?

Muchas provincias conservan una cantidad importante de empresas públicas, fuentes de corrupción, clientelismo y altos costos para los usuarios. Pregunten a los usuarios de energía eléctrica de provincias como Córdoba o Santa Fe. La Rioja, que recientemente hizo default sobre su deuda externa y tuvo que emitir una cuasimoneda para pagar sueldos, tiene 38 empresas estatales, 17 de servicios y 21 de elaboración de productos, según un artículo de Infobae. El Estado presente produce frutos, textiles, vidrio, y hortalizas, y la empresa “Caudillos Riojanos” se dedica a la cría de animales bovinos reproductores de raza Brangus, “para potenciar a la ganadera local”.

El Gobierno nacional implementó varias medidas para reducir las transferencias a las provincias, forzándolas a compartir el esfuerzo fiscal. Las transferencias discrecionales cayeron en términos nominales en los dos primeros meses del año. También recortó los fondos del incentivo docente, que había caducado en diciembre de 2023 y no se renovó, los fondos para subsidios de transporte y, los destinados a los sistemas previsionales de las 13 provincias que no transfirieron sus cajas a inicios de los 90.

El problema es que, si bien el Gobierno puede tener la razón de su lado, depende al mismo tiempo de los gobernadores para aprobar leyes en el Congreso. Esto se debe a nuestro sistema electoral incentiva que los legisladores respondan a los gobernadores. Los diputados son elegidos en listas cerradas de múltiples miembros a nivel provincial, y el gobernador es quien usualmente tiene la lapicera para decidir los lugares en las listas. Entonces los legisladores no responden a la población que los elige, sino a quien los pone en las listas.

“En nuestro país, los legisladores no responden a la población que los elige, sino a quien los pone en las listas”

Este dilema fue resuelto de distintas maneras en la historia reciente. En general, presidentes con popularidad y recursos lograron hacer aprobar legislación en el Congreso. En las administraciones de Néstor y Cristina Kirchner, el gobierno nacional contaba con importantes recursos discrecionales derivados de las retenciones, del impuesto al cheque y del impuesto inflacionario para disciplinar a los gobernadores con la billetera.

Mauricio Macri, con alta popularidad y recursos que obtenía en los mercados internacionales, logró hacer aprobar la mayor parte de la legislación que envió al Congreso antes de la crisis en abril de 2018, pese a no tener mayorías legislativas propias. Por el contrario, presidentes sin dinero para repartir y/o sin popularidad perdieron capacidad legislativa. A Fernando de la Rúa los gobernadores se lo comieron crudo. Aprobaron un monto mínimo de coparticipación en términos nominales en un momento con deflación y recesión y, por lo tanto, los recursos tributarios totales caían. Macri no logró aprobaciones importantes luego de abril de 2018.

El experimento en el que estamos inmersos es único. Tenemos un presidente con alta popularidad, pero sin billetera para conseguir el apoyo de los gobernadores. Sin zanahoria, apela al palo para lograr sus objetivos legislativos. Así, el tránsito de la Ley de Bases por el Congreso promete ser nuevamente difícil.