El modelo Formosa destruye la posibilidad del crecimiento

an Miguel de Tucumán, 23 de agosto de 2015. Las últimas dos pesquisas de Hugo Haime, el encuestador contratado por Juan Manzur, candidato a gobernador de la provincia por el Frente para la Victoria, le daban una cómoda victoria frente al candidato opositor José Cano en la elección que tendría lugar ese día. Sin embargo, la oposición acusó al candidato oficialista y a su predecesor, José Alperovich, de cometer fraude en los comicios. Manzur obtuvo, de acuerdo con los conteos oficiales, una diferencia significativa: 53,7% contra 41,4%. Hubo manifestaciones, represión, y judicialización del resultado que, sin embargo, no se revisó.

¿Por qué quería cometer fraude un candidato que parecía que iba a ganar de todas maneras? Porque, en el universo del Partido Justicialista (PJ), el margen de votos con los opositores importa. Lucas González e Ignacio Mamone, en un análisis detallado de la distribución federal de la obra pública en la Argentina, encontraron que las asignaciones no no se asigna siguiendo criterios de equidad ni eficiencia (me imagino que ya lo sospechaban antes de leer este artículo), sino que “los gobernadores tienden a recibir más fondos cuando son más poderosos en términos partidarios y en términos de apoyo electoral en el distrito que gobiernan, y cuanto mayor es su potencial de reelección en el distrito.”

En ese universo donde el tamaño de las ventajas electorales importa, Gildo Insfrán, gobernador de Formosa, es el rey. Gobierna su provincia desde 1995, y fue vicegobernador desde 1987 hasta 1995. En 1999 implementó una reforma constitucional que eliminó los límites a la reelección del gobernador, “logro” que comparte con Catamarca y Santa Cruz. Insfrán no solo es el gobernador que más ha permanecido en el cargo, sino que también es el que ostenta las ventajas más elevadas frente a sus contrincantes. En la elección de 2019 no pudo repetir los récords de 2007, 2011 y 2015, y ganó por “solo” 70,6% contra 28,9% de Adrián Bogado del Frente Amplio Formoseno. Insfrán es tan popular que, literalmente, hasta los paraguayos lo votan.

Esta performance coloca a la Formosa de Insfrán como un verdadero “modelo a seguir”. No son palabras mías, sino del presidente Alberto Fernánndez. Su gestión intachable, en las elecciones, le dan los frutos que señalaron González y Mamone. No solo Formosa es la tercera provincia más favorecida con la coparticipación federal de impuestos cuando se la mide por habitante, recibiendo el triple que el promedio de lo que reciben Buenos Aires, CABA, Córdoba y Mendoza. Además, en 2020, fue la sexta más favorecida en la recepción de recursos discrecionales por parte del gobierno nacional.

Así, el 90% de los ingresos fiscales de la provincia proviene de transferencias del gobierno nacional. Es decir, Insfrán gasta, pero no cobra impuestos a sus votantes. Es la envidia de cualquier gobernante, no solo de Alberto Fernández. ¿En qué gasta? Casi el 70% de los empleados en blanco en la provincia trabaja en el sector público. Además, el 7% de la población de Formosa recibe subsidios por invalidez. A esos subsidios los otorgan las provincias pero los paga el gobierno nacional. Para comparar, luego de la Segunda Guerra Mundial en los Estados Unidos, las personas con alguna invalidez eran el 0,5% del total de la población. Evidentemente, hubo una guerra muy cruenta en Formosa, pero acá, en Buenos Aires, no nos enteramos. Estas cuentas no incluyen a quienes reciben planes sociales. Pero entre empleados públicos, “ex combatientes de la guerra de Formosa” y receptores de planes sociales, no es difícil explicar el éxito electoral de Insfrán.

La situación de Formosa es extrema, pero no inusual. Es más, se repite en gran parte de las provincias argentinas. Trece provincias recaudan menos de 30% de lo que gastan, todas ellas en el norte del país. En 10 provincias, el empleo público representa más de la mitad del empleo registrado, también todas en el norte del país, y en 19, más de 40%.

Esta combinación ha permitido a la mayoría de ellas consolidar altísimos grados de hegemonía política. En seis provincias nunca hubo alternancia electoral; cinco de ellas siempre estuvieron gobernadas por el PJ y una por el Movimiento Popular Neuquino. Dos provincias, Corrientes y Santiago del Estero, solo cambiaron de signo luego de ser intervenidas (consolidándose una nueva hegemonía luego de la intervención en el último caso). En muchas otras, la competencia electoral es muy pobre. Salta y Tucumán, por ejemplo, no fueron gobernadas por el PJ solo en un período desde 1983.

Según Luis Schiumerini y María Page, existe una “cancha inclinada” en las elecciones provinciales. La ventaja de los oficialismos en las elecciones locales es abrumadora, fue aumentando en el tiempo desde la vuelta de la democracia, y es mucho más grande en el caso del PJ. Como dice Andrés Malamud, la política argentina es muy predecible: “El peronismo gana y gobierna la mayoría de las provincias, mientras el radicalismo mantiene un puñado.”

Los gobernadores no solo ganan elecciones fácilmente, sino que, además, no cuentan con contrapesos en el Poder Legislativo, en la Justicia, y en la sociedad civil. Hoy, estas características salieron a la luz en el caso de Formosa, pero se repiten en muchos rincones del país. Carlos Gervasoni construyó dos índices de democracia en las provincias, y concluyó que “las provincias que aparecen como menos democráticas en ambos índices son Catamarca, Formosa, Jujuy, La Rioja, San Luis, Santa Cruz y Santiago del Estero, todas las cuales están entre las más beneficiadas por las transferencias federales…” Los politólogos las clasifican como “regímenes híbridos”: tienen la fachada de una democracia, pero muchas de las instituciones de la democracia no funcionan en la práctica.

¿Qué tiene que ver esto con la economía? Todo, ya que las instituciones políticas son la piedra fundamental para el desarrollo económico. En su monumental obra El pasillo estrecho, los economistas Daron Acemoglu y James A. Robinson sostienen que para crecer las sociedades necesitan desenvolverse dentro de un sendero en el cual tanto el Estado como la sociedad civil sean fuertes. El crecimiento económico, argumentan los autores, se origina cuando están presentes ciertos principios que aseguren incentivos para que la gente invierta, experimente e innove, como los derechos de propiedad. También se requiere que estos derechos estén disponibles para todos, que funcionen mecanismos para la resolución de conflictos y aplicación de la ley (y que la ley sea pareja), y que exista la infraestructura básica para que haya igualdad de oportunidades, como una educación de calidad para todos. Demasiado Estado y poco control de la sociedad resultan en autocracia y beneficios solo para los amigos del poder. Muy poco Estado resulta en anarquía.

Un capítulo del libro de Acemoglu y Robinson está dedicado en gran parte a la Argentina. Allí, los autores argumentan que el Estado en nuestro país es de papel. “Combina algunas de las características definitorias del Estado despótico, en que no da cuenta de sus actos y no está controlado por la sociedad, con la debilidad de un Estado ausente. No puede resolver conflictos, hacer cumplir las leyes, o proveer servicios públicos. Es represivo, pero no poderoso. Es débil y debilita a la sociedad” (traducción propia). Esta combinación de debilidad y despotismo se multiplica en muchas provincias argentinas, como muestran los hechos recientes en Formosa. En este contexto, la actividad privada está casi ausente. Son provincias “rentísticas”, como los países petroleros, pero en vez de petróleo extraen recursos nacionales.

Los problemas institucionales de las provincias argentinas no solo jibarizan su crecimiento económico, sino que también se trasladan a la arena política y económica nacional. Los diputados nacionales suelen responder, como consecuencia de nuestro sistema electoral, a los gobernadores. Estos, a su vez, dependen del dinero del gobierno nacional. Ello los hace intercambiar votos en el Congreso por transferencias a la provincia.

Es más, dado que las provincias más rentísticas y menos democráticas son las que están más sobre representadas en el Congreso, es más “barato” gastar recursos fiscales nacionales en ellas para conseguir voluntades en el Congreso. Los datos así lo muestran. A cambio, sus legisladores pueden votar la privatización o la estatización de YPF, o de las AFJP. Total, ni los diputados ni el gobernador tienen que darles cuentas a sus votantes, ya que la mayoría está en el empleo público o recibe subsidios. En un entorno así, las políticas públicas nacionales se vuelven de poca calidad y muy inestables.

Es decir, para crecer en forma sostenida se necesita replantear el sistema de coparticipación federal, el sistema electoral, e implementar reformas que traigan más democracia a las provincias. De otra manera, Formosa se va a convertir en el modelo que seguirá todo el país.