Mapa de desigualdades: radiografía económica y fiscal de la Argentina

La heterogeneidad de características e indicadores que hay entre las 23 provincias y la ciudad de Buenos Aires (CABA) explica en parte las tensiones económicas y financieras entre el Gobierno de la Nación y las administraciones locales. El peso electoral de cada distrito, además, condiciona históricamente las transferencias de recursos que, por fuera de la coparticipación, se hacen desde la Casa Rosada a los gobernadores.

Dos datos grafican la diversidad. La diferencia entre el ingreso per cápita de la ciudad de Buenos Aires y de Formosa, las dos jurisdicciones que se ubican en los extremos en esa medición (tienen el valor más alto y el más bajo del país, respectivamente), es de 7,6 veces. El otro dato es que solo seis distritos dependen en menos del 50% de las transferencias que se hacen desde la Nación.

Según datos del primer semestre de 2020, La Rioja es, con un índice de 89%, la provincia con mayor dependencia de los recursos provenientes de transferencias. Comparte el podio con Jujuy (88%), Catamarca (85%), Santiago del Estero (83%) y Formosa (81%). Con esos datos, el instituto Iaraf identifica qué grado de autonomía tiene cada lugar; se suman todas las transferencias (coparticipación más giros discrecionales de recursos) y se las compara con los ingresos provinciales. Mientras más alto es el indicador, mayor dependencia tiene la jurisdicción. Neuquén con 23%; CABA con 26%; Chubut con 33%; Santa Cruz con 44%; Buenos Aires con 49% y Córdoba con 50%, son los distritos con índices más bajos, mientras que el consolidado provincial es de 54%.

Si, en cambio, se analiza la autonomía tributaria -en este caso, se considera de cuánto es la coparticipación medida sobre los ingresos tributarios- el consolidado es 61% y siguen siendo los mismos cuatro distritos los que están por debajo. En la base quedan Formosa (94%), La Rioja (92%) y Catamarca (90%). Si bien en algunas jurisdicciones la principal fuente de recursos es la impositiva, hay otras en que son relevantes las fuentes no tributarias. Por ejemplo, las regalías.

Con una ley de coparticipación que lleva 25 años de mora en su modificación -la reforma constitucional de 1994 ordenó hacerla antes de que terminara 1996- y de la que se incluyeron y excluyeron impuestos, se modificaron alícuotas para las jurisdicciones y se dedujeron partidas de gastos antes de la distribución, los giros discrecionales que la Casa Rosada decide ganan protagonismo, no solo en lo que se refiere a los presupuestos provinciales, sino también en la generación de deudas y de acreencias en el plano político.

Desde el instituto de estudios Ieral indican, respecto de la distribución secundaria de la coparticipación y de otras transferencias automáticas, que la ley 23.548 no explicita los criterios con los cuales se han construido los coeficientes de distribución de fondos a cada provincia. Eso hace que terminen existiendo repartos "en algunos casos de dudosa objetividad".

Si se tiene en cuenta la cantidad de habitantes, hay cuatro jurisdicciones que tienen menor participación en las transferencias que en la población del país: Buenos Aires, CABA, Mendoza y Córdoba. "El sistema de transferencias en la Argentina beneficia especialmente a las provincias de baja densidad poblacional, sean ricas o pobres", agregan en el Ieral.

En 2020, Buenos Aires, la provincia gobernada por Axel Kicillof y principal bastión electoral del kirchnerismo, recibió 128,4% más de recursos no coparticipables que en 2019; se quedó con el 32,7% de esos giros, según indica un reporte de la consultora Politikon Chaco. Ningún otro distrito llegó a participar de la torta con más de 10%. A Buenos Aires le siguieron Córdoba, con 8,9%; la ciudad de Buenos Aires, con 8,3%, y Entre Ríos, con 4,1%.}

Los analistas destacan, desde hace años, que el esquema de coparticipación debe modificarse no solo porque la redistribución no tiene criterios explícitos, sino porque el sistema de transferencias se pensó en un principio para armonizar tributariamente el país -algo que nunca se logró-y, luego, también para generar redistribución regional. "No constituye un buen sistema para inducir desarrollo económico, porque para eso se requerirían transferencias específicas destinadas a mejorar la educación, la innovación, la infraestructura económica y social", dicen en el Ieral.

El peso del empleo público

Uno de los problemas que señalan las consultoras que analizan temas de provincias es la falta de datos actualizados; hay algunas jurisdicciones que ni siquiera cerraron los datos públicos de 2019. La falta de transparencia complejiza las comparaciones.

Según un trabajo del Instituto de Estudios Laborales y Sociales de la UCES, las provincias menos intensivas en empleo público -con índices por debajo de la media nacional, que es de 5,4% de los habitantes-, son las que tienen mayor concentración de residentes y son las más grandes, no solo geográficamente sino también en cuanto a su contribución a la generación de riqueza: Buenos Aires, con un indicador de 3,5%; Córdoba, con 3,8%, y Santa Fe, con 5,1%.

En cambio, "las jurisdicciones con mayor intensidad de empleo público por habitante son Santa Cruz, con 14,1%; Catamarca, 12,3%; La Rioja, 12,1%; Jujuy, 10,9%; Río Negro y Neuquén, con 10,1%; Tierra del Fuego, 9,8%, y Chubut, con 8,2%".

El promedio consolidado de gasto en personal estatal de las provincias y CABA en relación a sus ingresos corrientes es del 53,4%, según un informe del Ieral con datos del primer semestre de 2020. Chubut encabeza la tabla, con 84,5%. Siguen Neuquén, con 74%; Tucumán, 69%; Río Negro, 67,3%, y Salta, con 65%. En la base de la pirámide están Santiago del Estero, con 31%; Misiones, con 42,4%; Formosa, con 44,5% y Córdoba, con 45%.

Un trabajo del Ieral elaborado por Marcelo Capello, Jonás Alvarado y Francisco Santinelli, destaca que el problema del alto gasto en personal puede deberse al nivel salarial o a la cuantía de empleo público: Tierra del Fuego registra 121 agentes estatales cada 1000 habitantes, mientras que en Córdoba hay 35. En el consolidado de provincias, la relación es de 51 agentes cada 1000 habitantes. Entre 2000 y 2017, mientras la planta de personal provincial subió 65%, la población lo hizo un 20%.

Un informe de Aerarium, con datos de la primera mitad de 2020, remarca que la mayoría de las jurisdicciones tuvo una caída real del gasto en personal. Solo cinco lo incrementaron por arriba del avance del índice de precios del período: Chubut, Neuquén, Salta, San Juan y San Luis. Son cinco de las seis que presentaron mayor deterioro fiscal. En el consolidado de los 24 distritos, la erogación en sueldos mostró una caída de 18% en términos reales (descontada la inflación). "Esta dinámica evidencia la necesidad de mantener bajo control la partida de personal para mejorar la solvencia fiscal", indica el documento.

Entre el gasto en personal y el que se llevan los sistemas previsionales en el caso de las 13 cajas no transferidas a Nación -Buenos Aires, Córdoba, Chaco, Chubut, Corrientes, Entre Ríos, Formosa, La Pampa, Misiones, Neuquén, Santa Cruz, Santa Fe y Tierra del Fuego- se compromete hasta el 70% del presupuesto provincial. Lo que deja escaso margen para inversiones y atención de otras cuestiones.

Pese a la crisis sanitaria de 2020 y a la recesión, se estima que nueve jurisdicciones tuvieron superávit. Los datos ya existentes (aún no están todos) muestran que cinco -CABA, Formosa, La Pampa, La Rioja y Santiago del Estero- tuvieron un resultado financiero superavitario; Buenos Aires, Córdoba, Mendoza y Santa Fe pasaron de déficit en 2019 a superávit. Ocho pasaron de superávit a déficit (Catamarca, Chaco, Misiones, Salta, San Juan, San Luis, Santa Cruz y Tierra del Fuego) y siete mantuvieron el rojo (Chubut, Corrientes, Jujuy, Entre Ríos, Neuquén, Río Negro y Tucumán).

Qué debe cambiar

Para Capello, uno de los problemas centrales en la organización del federalismo fiscal es el excesivo peso que adquieren las transferencias nacionales en los recursos totales de las provincias: en la mayoría superan el 50% y en cuatro, el 90% (Formosa, La Rioja, Santiago del Estero y Catamarca). "Esta situación genera una ?ilusión fiscal' -dice-. Como con el pago de impuestos solo se sostiene una porción minoritaria del gasto de los gobiernos, votan propuestas que prometen alto gasto y empleo público. Además de los problemas de sustentabilidad fiscal que puede acarrear, buena parte de los recursos van a más contrataciones, más allá de lo que sus funciones justifican. Se desatiende así la inversión en infraestructura, que ayudaría al desarrollo de sus economías a y mejorar el bienestar".

El economista insiste en que el "exceso" de empleo público "dificulta y encarece" la contratación de trabajadores privados, lo que desalienta las inversiones, que se dirigen a provincias "con mejor relación entre productividad y salarios". Las inversiones también son "desalentadas por la mala calidad institucional", que suele caracterizar a jurisdicciones en las que el sector público tiene un peso relevante. Eso se da, principalmente, en distritos "rentistas" que dependen en mayor medida de transferencias nacionales y/o de sectores privados basados en recursos naturales no renovables, como petróleo y gas.

El economista Rafael Flores aporta que no hay falta de herramientas, sino que hay un sistema que lleva a un "equilibrio perverso para el país, pero cómodo para los gobernadores y la Nación; entonces, cada uno se acomoda como puede, salvo casos excepcionales". Subraya que la Casa Rosada no pide rendición de cuentas sobre el uso de fondos y la eficiencia de la gestión, "sino que pide apoyo para sacar determinadas leyes". Y está convencido de que, así, cada uno "busca su ?beneficio personal' y no hay visión de conjunto a largo plazo".

"No se trata de que haya alguien perverso en el poder, sino que es el sistema el que lleva a esa lógica que puede ser ejercida con más o con menos brutalidad -continúa-. El que tiene cierta autonomía fiscal puede plantarse al poder central, pero son los menos. Es una situación que viene arrastre; se profundizó en los 90, cuando la Nación transfirió los servicios de salud y educación, y con el kirchnerismo se acentuó por los impuestos que no se coparticiparon; la dinámica hace que el círculo se mantenga". Flores es taxativo: "Es un sistema cortoplacista que cambia plata por votos".

A criterio de Guillermo Giussi, economista de Aerarium y exfuncionario en la gestión de Cambiemos, los avances que considera que se habían logrado -ratificación de la ley de Responsabilidad Fiscal con modificaciones, rebaja de impuestos en el consenso fiscal- no se mantuvieron en el tiempo, lo que quitó incentivos a ordenarse. "Las rentistas -Formosa, Chaco, Santiago del Estero, por ejemplo- así como están, funcionan y hasta son superavitarias en muchos casos. Casi no tienen ingresos propios, son beneficiarias netas del sistema, no recaudan casi cargas patrimoniales por lo que no tienen impulso a desarrollar un esquema productivo que les aumenten su base de contribuyentes", dice.

Desde la Fundación Libertad, el economista Adriano Mandolesi enfatiza que los datos muestran que las provincias "no tienen incentivos para ser ordenadas fiscalmente y generar un ambiente de negocios", al dar solución a desequilibrios estructurales. "Fueron proclives a aumentar fuertemente el gasto público, sin que eso se traduzca en una reducción de la pobreza o en una mejor calidad de vida -añade-. La excesiva presión fiscal sobre la actividad y la alta participación de impuestos distorsivos limitan y frenan cualquier proceso de desarrollo privado. Es innegable la necesidad de pensar un sistema tributario que permita atraer inversiones y potenciar las economías regionales".

Giussi advierte que los distritos que priorizan la prudencia fiscal son los menos, por lo que las herramientas y normativas con las que se propuso, por caso, frenar el aumento del empleo público por encima del crecimiento de la población, apuntaban a un cambio "estructural". "Es notorio que muchos gobernadores que consensuaron y aprobaron esas reglas, después apoyaron la suspensión", dice. Y sostiene que priorizar la asignación de fondos con destinos específicos permite medir el cumplimiento.

"Es clave que se planteen esquemas de incentivos transparentes que tengan en cuenta metas fiscales, pero que también acompañen e impulsen la competitividad de las economías con un mejor sistema tributario, y con un gasto público equilibrado, eficiente y enfocado en impulsar el potencial de cada región. La Argentina tiene que fortalecer las instituciones y esto permitirá, por fin, superar el gran talón de Aquiles que es la indisciplina fiscal, a nivel nacional, de las provincias y de los municipios", dice Mandolesi.

Los distritos que reciben regalías por sus recursos naturales -en algunos casos eso representa 40% del ingreso total- no necesariamente tienen más holgura fiscal. "Gastan sin control, sin regulaciones, y terminan pidiendo fondos igual que los que no tienen ese extra", señala Flores.

Capello advierte que hay una "sobre-representación" de algunas provincias en lo político. En el Senado, las 13 menos pobladas pueden reunir el 54% de los votos y jugar un rol clave en la aprobación de leyes, aun cuando suman 16% de la población y 17% de las exportaciones, pero explican 24% del gasto consolidado de las provincias y 25% del empleo público provincial. En Diputados también hay un número mínimo de legisladores por distrito. Así, se podría plantear que el sistema de coparticipación induce a mayor gasto y empleo público y que las jurisdicciones más beneficiadas son las menos pobladas. Sobre eso, advierte: "Podrían bloquear reformas porque no las favorecen, y eso también se vincula con que la dependencia de recursos nacionales deriva en escasa autonomía real".