Sin alivio en Ingresos Brutos, pese al Consenso Fiscal

El Consenso Fiscal entre Nación y provincias se firmó a fines de 2017 con el objetivo de promover un proceso de readecuación tributaria, enfocado en disminuir las alícuotas del impuesto provincial a los ingresos brutos (IIBB). Dado que estas reformas implicaban, a grandes rasgos, retornar a una estructura tributaria similar a la de inicios de los 90, se estimó que el costo fiscal total sería del orden de 2% del PBI. Teniendo en cuenta el proceso gradual de 5 años establecido, podía pensarse en un costo fiscal del 0,4% del PBI por año, acumulativo.

Dado que en el año 2017 la recaudación total de Ingresos Brutos en el país fue equivalente al 4% del producto bruto, el esfuerzo fiscal de las provincias implicaba resignar la mitad de su recaudación. ¿Qué sucedió con la recaudación de IIBB en el primer año del Pacto?

El análisis se realizó para 22 jurisdicciones, dado que no se contó con información para las provincias de La Pampa y Misiones.

A nivel consolidado, la recaudación de Ingresos Brutos de los primeros 10 meses del año fue de $438.332 millones, siendo el impuesto de mayor importancia dentro de la estructura tributaria de las 22 provincias analizadas. En 2018, Ingresos Brutos tuvo una participación de 73% en el total de lo recaudado por impuestos provinciales, cifra que aumentó en un punto porcentual respecto del mismo período de 2017 (72%).

A su vez, representó 3,2% del PBI y registró un crecimiento nominal de 32,7% con respecto al mismo período de 2017. En términos reales, el crecimiento agregado fue de 1,4%.

El primer resultado que surge del análisis es que hubo un aumento real de la recaudación, algo llamativo dado que el espíritu del Pacto era que las alícuotas de 2017 empezaran a bajar en 2018. Medida en términos del PBI, la recaudación aumentó 0,1 puntos porcentuales, variación irrelevante en un contexto como el de los años previos, pero significativo en uno donde era esperable una caída anual equivalente a 0,4 puntos porcentuales. Y algo muy sorprendente es que IIBB ganó participación en la recaudación propia de las provincias.

Este comportamiento de la recaudación deja en evidencia que en materia de política tributaria hubo cambios que significaron aumentos de alícuotas y que probablemente también haya habido cambios en administración tributaria, que pueden haber resultado en anticipos de recaudación (regímenes de percepción y retención del impuesto).

Para tener una pauta de lo que puede haber sucedido con las alícuotas, se describen los cambios que se concretaron en 2018 en el caso del sector comercial, que se constituye como el de mayor participación en la recaudación de Ingresos Brutos.

Es importante recordar que para el comercio no se establecieron máximos de alícuotas a aplicar, mientras que, a partir de 2019, el compromiso asumido fue el de aplicar alícuotas que no sean superiores a 5%. Al comparar las alícuotas máximas finales de los años 2017 y 2018 de las 22 jurisdicciones analizadas, se advierte que La Rioja, Neuquén, Chubut, Salta, Río Negro y Tierra del Fuego fueron las provincias que más aumentaron la alícuota máxima legal en la actividad comercial.

En total, son 10 las jurisdicciones que incrementaron la presión fiscal sobre la actividad del comercio durante el último año, mientras que las 12 restantes mantuvieron esta variable constante.

Luego de analizar el comportamiento de las alícuotas, se puede concluir que lo que hubo en 2018 fue un cambio de estructura de alícuotas, pero con algunas subiendo y otras bajando. El texto del Pacto debería haber establecido que ninguna alícuota podía subir, además de fijar un tope.

Dado este comportamiento de la política de alícuotas, resulta interesante evaluar el comportamiento de la recaudación de Ingresos Brutos por jurisdicción.

¿Quiénes fueron los ganadores y quiénes los perdedores, en cuanto a la recaudación, por haber aplicado el Pacto Fiscal?

Neuquén fue la provincia que más aumentó en términos reales la recaudación de IIBB durante los primeros 10 meses de 2018, con una variación de 29,1%. En segundo lugar se ubicó Salta, con un incremento real del 28,9%. Le siguieron Río Negro, La Rioja y Tierra del Fuego, con variaciones de 11,3%, 8,6% y 8,1%, respectivamente. El sexto lugar lo ocupó Tucumán, con un aumento real de 6,5%, y el séptimo, Entre Ríos, con una suba del 5,4%.

Estas siete provincias, que lideran el ranking de aumento real de la recaudación, aplicaron aumentos en sus alícuotas máximas del impuesto al comercio en 2018. Esto refleja que en algunas jurisdicciones ciertos contribuyentes tuvieron en 2018 una carga tributaria superior a 2017, siendo que el Pacto a priori iba a significar una baja de la presión tributaria. En otras palabras, las reformas diseñadas y aprobadas para bajar impuestos a algunos sectores de ciertas provincias les representaron subas de impuestos en un contexto recesivo como el de 2018.

Un gran número de provincias terminó el año pasado con mayor presión tributaria efectiva del impuesto a los ingresos brutos que la que tenían en 2017. Siguieron la línea de priorización de la recaudación cuando en realidad la presión tributaria de IIBB debía bajar mientras la recaudación efectiva del impuesto inmobiliario tenía que subir, compensando la baja del primero.

Mientras el peso del gasto público no baje de manera sostenida, la estructura tributaria argentina seguirá siendo modificada para priorizar la recaudación, relegando los objetivos de eficiencia y equidad.

Habrá que ver la dinámica de 2019 tanto en materia agregada como individual, por provincia. Fue muy positivo no haber suspendido la baja pautada del impuesto para este año. Pero también hay que decir que, legalmente y ajustándose a la letra del Pacto Fiscal, muchas provincias pueden volver a subir alícuotas amparadas en que las de 2018 estaban por debajo de los topes para 2019.

El autor es economista y director del Instituto Argentino de Análisis Fiscal