El régimen de promoción industrial

La provincia de Mendoza ha solicitado a la Suprema Corte de Justicia la declaración de inconstitucionalidad de varios decretos que reglamentaron y permitieron sostener el otorgamiento de beneficios de promoción industrial a las provincias de La Rioja, Catamarca, San Juan y San Luis. Estos beneficios comprenden reducciones impositivas y la posibilidad de aplicar diferimientos en el pago de tributos nacionales para ser aplicados a inversiones en esas provincias.

El reclamo de Mendoza se explica al ser ésta la provincia tal vez más afectada por lo que puede considerarse una competencia desigual en actividades industriales, impulsada desde localizaciones muy próximas a su territorio. Son las cuatro provincias que hace casi treinta años fueron incluidas dentro de ese régimen como consecuencia de la denominada Acta de Reparación Histórica.

La promoción industrial tuvo inicio hace casi cinco décadas en la forma de desgravaciones y ventajas impositivas para aquellas empresas o personas que realizaran inversiones industriales en determinadas actividades y localizaciones. Desde entonces, se han producido diversos cambios en este régimen, por medio de los cuales se intentó corregir las fuertes distorsiones que el sistema había ocasionado o bien para reducir el elevado costo fiscal asociado.

El supuesto implícito en la promoción industrial consiste en la idea de que su aplicación aumenta la inversión en el país y, además, en la suposición de que el gobierno, por intermedio de sus funcionarios, puede decidir con ventaja cuáles sectores y cuáles proyectos son más convenientes o en qué lugar deben radicarse.

Ninguno de estos supuestos se confirma en la realidad. La experiencia ha mostrado los inconvenientes, las corruptelas y finalmente los perjuicios que estos regímenes ocasionan al conjunto de la Nación, no obstante las ventajas que claramente obtienen las provincias y las empresas favorecidas.

La liberalidad inicial con que se otorgaron los beneficios produjo luego una fuerte erosión de los ingresos fiscales. Gran parte de las empresas derivaba a sus filiales desgravadas sólo una parte de la producción y a veces sólo la facturación, con clara elusión fiscal o más frecuentemente con fraude. La radicaciones artificiales en provincias promovidas incrementaron los costos de transporte y el costo real para el conjunto, con impacto sobre la productividad y la competitividad, con cargo a los contribuyentes o al impuesto inflacionario.

A fines de los setenta, cuando se llegó a percibir la caída de la recaudación fiscal por causa del uso excesivo y muchas veces fraudulento de las ventajas impositivas, se establecieron cupos presupuestarios para el total acumulado anual de las exenciones tributarias. Luego se transfirió a los gobiernos provinciales la autoridad de aplicación del régimen de promoción, con la esperanza de una mejor administración de esos cupos.

La fijación de límites presupuestarios a los beneficios otorgados trajo aparejado el problema de cola y de destrucción de iniciativas genuinas de inversión. Quien no obtenía el decreto, no realizaba el proyecto, ya que no podría competir con los favorecidos. La corrupción alrededor de estos regímenes no se corrigió y la inversión industrial no sólo se orientó artificialmente, sino que también se redujo, en consonancia con el cupo y la restricción fiscal.

A mediados de los noventa, prosperó la decisión de suspender la aplicación del régimen y el otorgamiento de nuevos beneficios, respetándose la continuidad de los beneficios ya otorgados. Sin embargo, mediante los decretos antes mencionados fue posible continuar otorgando beneficios por un tiempo prolongado e incluso transferirlos a nuevos proyectos. Perdura actualmente un gran número de empresas promovidas con beneficios residuales de mediano o de largo plazo y, aunque con mayores restricciones, se mantiene la aplicación del régimen. También se canalizan nuevos diferimientos impositivos hacia proyectos agropecuarios y turísticos en las mismas provincias promocionadas.

Hay otros caminos más eficientes y más equitativos, desde el punto de vista social y del conjunto, para promover radicaciones industriales en áreas marginales o de frontera o escasamente desarrolladas. Nos referimos a la construcción de infraestructura de transporte y comunicaciones con tecnologías y diseños adecuados, a la provisión de infraestructura social o a la reducción diferencial y automática de los impuestos al trabajo en zonas marginales.

La suspensión de beneficios impositivos ya otorgados y que constituyen un derecho adquirido, debe objetarse. sin duda, desde el punto de vista de la seguridad jurídica. Sin embargo, la prolongación virtual del régimen de promoción y su posible extensión a nuevas inversiones debe ser analizada con carácter restrictivo. Es conveniente estudiar las fundadas razones que hoy mueven a la provincia de Mendoza a solicitar la opinión de la Corte respecto de los decretos cuestionados y extender el análisis más allá de lo que pueda ser un perjuicio competitivo regional. Es necesario no perder de vista toda la experiencia acumulada en la promoción industrial y aplicar un enfoque racional y en beneficio del conjunto del país, que aconseja ir dejando de lado estos regímenes y sustituirlos por mecanismos eficientes y genuinos de promoción regional y sectorial.