El conflicto del Beagle. Cuando la diplomacia sola no alcanza
En la larga disputa con Chile por los límites en el Atlántico Sur, al sostenido esfuerzo diplomático se sumó también el poder disuasorio de la fuerza militar
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El acuerdo logrado en el diferendo sobre las posesiones marítimas en el entorno del canal de Beagle atravesó previamente un difícil proceso donde estuvieron en juego, como última ratio, las capacidades de los aparatos defensivos de cada país en apoyo de su diplomacia.
El Tratado de Límites entre Chile y la Argentina suscripto en 1881 decía: “Pertenecerán a Chile todas las islas al Sur del Canal Beagle hasta el Cabo de Hornos y las que haya al Occidente de la Tierra del Fuego”. La dificultad de interpretación de algo que parece tan claro fue acordar cuál era la traza del canal de Beagle. En los primeros años luego de aquel tratado, la Argentina reconoció en su cartografía que el canal de Beagle corría por el norte de las islas Picton, Nueva y Lennox. O sea que reconocía su pertenencia a Chile. Sin embargo, cuando se estudiaron las profundidades se observó que el canal giraba hacia el sur de las islas, dejándolas en la Argentina.
El primer tratado de límites entre la Argentina y Chile data de 1881”
Los gobiernos de ambos países intentaron resolver esta cuestión. En 1960, los presidentes Arturo Frondizi y Jorge Alessandri firmaron un protocolo de arbitraje por la Corte Internacional de Justicia de La Haya. Debido a resistencias en ambos países, el proceso se detuvo. Hubo otros dos intentos infructuosos, en 1964 y 1967, hasta que en julio de 1971 los presidentes Alejandro Lanusse y Salvador Allende suscribieron el Acuerdo sobre Arbitraje. Se solicitaba solo la determinación del límite en el canal Beagle y la adjudicación, a un país o al otro, de las islas Picton, Nueva y Lennox e islotes adyacentes. Se designó un tribunal arbitral de cinco jueces de la Corte Internacional de Justicia.
El laudo del 2 de mayo de 1977 dictaminó que las islas Picton, Nueva y Lennox, así como los islotes adyacentes, pertenecerían a Chile, mientras las islas Gable y Becasses fueron otorgadas a la Argentina. El Canal de Beagle quedó definido hasta su extremo Este al tocar el océano Atlántico. A ese punto se le dio la denominación XX. Los responsables del gobierno argentino no imaginaron las consecuencias que podía tener el resultado de ese arbitraje sobre la proyección marítima. Hasta entonces la aceptada posesión chilena de las demás islas ubicadas al Sur de las tres en conflicto, no había motivado reclamos de Chile por su proyección sobre el Atlántico. Pero tras el laudo, el gobierno chileno definió y aprobó por ley las denominadas Líneas de base rectas, que unían los puntos periféricos en torno al archipiélago hasta el Cabo de Hornos. En base a ellas y a partir del punto XX, Chile delimitó su área marítima económica exclusiva. Desde ese punto trazaba una línea recta equidistante de las costas de ambos países en dirección Sudeste hasta las 200 millas y luego hacia el Sur, manteniendo esa distancia de las líneas de base rectas. Alegaba aplicar las normas del derecho internacional y determinaba así un amplio triángulo marítimo en el Atlántico que quedaría en posesión de Chile. La Argentina perdería su proyección antártica y debería atravesar aguas chilenas en cualquier derrotero marítimo hacia el Sur.
Soberanía marítima
Si bien ambos países en 1971 se habían comprometido formalmente a respetar el laudo, el gobierno argentino expresó de inmediato reservas a la decisión arbitral. Se trataba de un caso en donde se ponían en juego cuestiones de soberanía marítima de la mayor importancia. Su aceptación tendría un alto costo, aunque también lo tuviera la ruptura de un compromiso internacional formalmente asumido. La Argentina podía alegar que cuando se firmó el Tratado de Límites en 1881 solo se reconocía jurisdicción marítima hasta las dos millas y que por lo tanto la cesión de las islas al Sur del Beagle no generaban derechos marítimos significativos. También se apoyaba en el principio bioceánico “Chile en el Pacífico, Argentina en el Atlántico”, establecido como complemento en el Protocolo 1893 para precisar los límites en el sector continental.
La negociación se encauzó con el invalorable aporte del cardenal Samoré”
El gobierno argentino adelantó su rechazo a la sentencia arbitral y su disposición a iniciar una negociación política. El gobierno chileno accedió a realizar una reunión para escuchar los puntos de vista. Se realizaron dos encuentros, el primero en Buenos Aires y el segundo en Santiago de Chile. La delegación argentina estaba conducida por el general Osiris Villegas y la chilena por el ex canciller Julio Philippi. Quien suscribe esta nota formó parte de la delegación argentina. No se logró ningún acuerdo. La posición chilena era la de respetar el laudo y atenerse a las reglas del derecho internacional.
La segunda reunión, en julio de 1977, comenzó con un saludo amigable de Philippi: “Don Osiris, es un gran gusto recibirlos, pero no hay nada que tratar. Las normas del derecho internacional y los compromisos que ambos países hemos tomado lo resuelven todo. Les propongo que comamos un buen asado”. El general Villegas respondió: “No coincidimos. Hay un problema y si estamos aquí es porque consideramos que debemos encontrar una solución política”.
Las reuniones fracasaron. En la delegación argentina participaba el ex embajador en Chile Manuel Malbrán, que indagaba internamente cómo no salirse de una solución jurídica. Sin embargo, ese camino no parecía factible sin recurrir a una voluntad argentina de mantener con firmeza la preservación de las aguas australes que nunca antes habían sido reclamadas por Chile ni puestas a arbitraje.
A fines de 1977 se reunieron los cancilleres de ambos países, Oscar Montes y Patricio Carvajal, sin llegar a un acuerdo. El 19 de enero de 1978 se realizó una primera reunión en Mendoza entre los presidentes Jorge Rafael Videla y Augusto Pinochet. Este último preguntó hasta donde estaría la Argentina dispuesta a defender su posición. Videla respondió que hasta donde fuera necesario. Pocos días después, el 25 de enero de 1978, el gobierno argentino declaró la nulidad del laudo, mientras Chile mantenía su posición de darlo por válido y sostener sus efectos jurídicos respecto de las proyecciones marítimas. Una segunda reunión de los presidentes en Puerto Montt definió un proceso de negociación en dos etapas que se extendería durante todo 1978. Para eso se constituyó la Comisión mixta N° 2, conducida por el general Ricardo Etcheverry Boneo, por la Argentina, y Francisco Orrego por Chile.
La voluntad argentina del uso de su potencial militar se manifestó durante ese año mediante declaraciones y hechos concretos protagonizados por altos oficiales y unidades de las Fuerzas Armadas. Emergieron “halcones” que podían forzar acciones militares en caso que no se alcanzase un acuerdo que evitara una pérdida tan importante de mar argentino. También había “palomas”. La preminencia de unos u otros era permanentemente indagada por la inteligencia chilena. La evaluación de sus negociadores sobre el predominio de los halcones sobre las palomas era determinante del avance o del retroceso en el logro de un acuerdo aceptable para la Argentina. Entonces el potencial militar argentino conservaba una capacidad que en un enfrentamiento no aseguraba a Chile y tampoco a la Argentina evitar graves consecuencias humanas y materiales.
Sin acuerdo
Las negociaciones no alcanzaron un acuerdo en el plazo establecido. La representación argentina aspiraba a tener mojones en las islas atlánticas periféricas para asegurar sin riesgo futuro su proyección marítima. La delegación chilena se había fijado como límite el reconocimiento de su soberanía íntegra en todas las islas, de acuerdo con el Tratado de 1881 y pretendía la proyección marítima.
La ausencia de un acuerdo puso a los dos países en la antesala del uso de sus fuerzas armadas en los días previos a la Navidad de 1978. Hubo movilización de fuerzas. En conciencia, las cúpulas de ambas partes entendían que cualquier acción bélica podría tener consecuencias que nadie deseaba.
Con el conflicto bélico en sus inicios se produjo la intervención papal. Juan Pablo II ofreció su mediación. Tres meses antes, el 20 de septiembre de 1978, había enviado una carta autógrafa a los episcopados de ambos países pidiéndoles intervenir para evitar un enfrentamiento bélico. Los canales operaron rápidamente en ambos sentidos. Los dos gobiernos aceptaron la mediación papal y desistieron de cualquier acción militar. Las negociaciones se reencauzaron con el invalorable aporte del cardenal Antonio Samoré. El fallo papal fue emitido dos años después, el 12 de diciembre de 1980, luego de intensas negociaciones en Roma que permitieron encontrar los espacios para una aproximación entre las partes. Proponía una reducida zona marítima económica exclusiva para Chile y un límite sobre las aguas que al sur retomaba el meridiano del Cabo de Hornos. También establecía itinerarios de libre navegación para ambos países. La Argentina había logrado evitar lo que realmente más la afectaba y Chile mantenía su soberanía sobre las islas que tradicionalmente ocupaba. Además, quedaba limitada la proyección marítima. Con una extensa demora, el acuerdo fue sometido a un referéndum y votado favorablemente en los comienzos del gobierno de Raúl Alfonsín. Finalmente, ambos países firmaron el Tratado de Paz y Amistad el 29 de noviembre de 1984.
No debe entenderse este relato como una apología del militarismo. Por definición, la diplomacia es el instrumento de las naciones para llevar las relaciones internacionales en paz y con respeto de las propias soberanías. Por sí sola puede resolver disputas cuando las consecuencias económicas, sociales o políticas para un país son acotadas. Pero no puede desconocerse la importancia del potencial económico y el militar cuando están en discusión asuntos de mayor gravitación o cuestiones territoriales. En estos casos, la diplomacia por sí sola puede carecer de la fuerza necesaria cuando el objetivo requiere disuadir o presionar. Un país desarmado es un Estado incompleto y ese es el caso actual de la Argentina. En la guerra de Malvinas se perdió material que no fue repuesto y el estrangulamiento presupuestario a partir de 1983 logró prácticamente anular su capacidad militar.
Las circunstancias que hemos relatado en el caso del Beagle ponen de manifiesto de qué forma el efecto disuasivo de la capacidad militar acompañó las negociaciones para evitar la pérdida de jurisdicción sobre 75.000 km2 de mar y de su proyección antártica. Si el conflicto hubiera sucedido hoy, distinto hubiera sido el resultado.
Ingeniero, economista, fue secretario de Hacienda de la Nación
