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Delegación legislativa y traición a la patria
Por Félix Lonigro Para LA NACION
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En los últimos días, los medios informaron acerca de algunas disidencias entre diferentes bloques de legisladores en el Congreso Nacional, vinculadas con la necesidad de ejercer un mayor control parlamentario sobre las atribuciones oportunamente delegadas por ese cuerpo al primer mandatario, así como también sobre las que él mismo le arrebata invocando razones de necesidad y urgencia.
Es probable que un ciudadano, aun teniendo cierto grado de cultura cívica, haya leído o escuchado esas noticias sin tomar conciencia de la gravedad de la situación. Ni hablar, entonces, de la indiferencia con la que ciudadanos sin una básica educación habrán tomado conocimiento de la información comentada.
Intentaré, pues, reflejar, en términos sencillos, la gravedad institucional que subyace detrás de estas discusiones entre legisladores de diferentes extracciones sobre el tema de la delegación legislativa, porque ellas no se refieren a cuestiones meramente políticas o partidarias sino, precisamente, a otras de cuya solución depende el correcto funcionamiento de las instituciones republicanas.
La acumulación de poderes
Cuando en 1853 se dictó la Constitución Nacional, uno de los objetivos que tuvieron los constituyentes fue ordenar jurídica y políticamente la Nación, para lo cual crearon tres órganos de gobierno y asignaron a cada uno una serie de atribuciones, por lo que se puso de relieve lo que la teoría constitucional conoce con el nombre de "división de poderes", característica principal de todo sistema republicano.
Esta división de poderes, atribuciones o facultades, constituye una indudable garantía para los ciudadanos porque con ella se evita la acumulación de poder en un solo gobernante y se disipa el riesgo que ello significaría para los derechos y las libertades que la misma Constitución Nacional también concede.
Tan celosos han sido los constituyentes en este punto, que sensibilizados por la experiencia de Juan Manuel de Rosas decidieron aplicar la pena de los traidores a la patria a los legisladores que concedieran facultades extraordinarias al presidente de la república. De modo que la misma Constitución Nacional considera que si un legislador vota una ley que concede al primer mandatario atribuciones que ella no le ha dado, está cometiendo un delito cuya pena es la misma que corresponde a quienes, en el marco de una guerra, tomaran las armas contra la Nación y prestaran ayuda a sus enemigos (pena que, según el Código Penal de la Nación, es de prisión o reclusión que va desde los diez años hasta prisión o reclusión perpetua, si existieran agravantes).
Sin embargo, con el correr de los años, los legisladores se han ido desprendiendo de las atribuciones que la Constitución Nacional les asigna (hoy contenidas básicamente en el art. 75) y han ido delegando en el presidente de la República facultades tales como "arreglar el pago de la deuda externa", "establecer alícuotas y exenciones impositivas", "regular el funcionamiento de organismos dependientes del Poder Ejecutivo", etc., en notable contradicción con lo dispuesto por la misma Carta Magna (para la que ese tipo de concesiones constituyen conductas delictivas), y lesionando la base del sistema republicano de gobierno.
Ante semejante panorama, quienes reformaron la Constitución Nacional en 1994 no tuvieron mejor idea que legalizar constitucionalmente ese desprendimiento de atribuciones por parte del Congreso, y establecieron que, si existiera emergencia pública (aunque sin dar una pista acerca de cuándo ella se configuraría) el Congreso podría delegar sus propias facultades al primer mandatario, siempre que ellas fueran administrativas, se estipule un plazo y un marco para su ejercicio por parte del presidente, y una Comisión Bicameral Permanente del Congreso de la Nación (que después de diez años de esa reforma aún no existe) controle los decretos dictados por aquél al ejercer las facultades delegadas.
Con esta norma constitucional (art. 76) el constituyente de 1994 ha pretendido relativizar la prohibición que, ciento cuarenta años antes, habían establecido quienes crearon la Constitución Nacional. Es como si se hubiera razonado de la siguiente manera: si la práctica nefasta existe, regulémosla para evitar mayores abusos. Insólito razonamiento que el día de mañana podría llevar a regular la práctica de los secuestros extorsivos (que lamentablemente abundan en estos tiempos) para evitar, por ejemplo, que se secuestren niños o mujeres embarazadas, o que se pida más de determinada cantidad de dinero en concepto de rescate, o que no pueda mantenerse a un secuestrado más de determinada cantidad de tiempo de cautiverio.
La cruel verdad
Cuando existe una práctica institucional viciosa, la solución no es encauzarla con reglamentaciones, sino erradicarla. Sin embargo quienes reformaron la Constitución Nacional en 1994 eligieron un camino diferente. Ante las conductas institucionales nefastas llevadas a cabo por sucesivos presidentes (como atribuirse facultades del Congreso), o por el mismo órgano legislativo (como delegar sus propias atribuciones al primer mandatario), se resolvió blanquearlas constitucionalmente, contraponiendo requisitos tan vagos y ambiguos que desnaturalizan cualquier sana intención que pudiera haberse tenido.
Por lo tanto, con respecto a la delegación legislativa, el resultado de la reforma de 1994 es francamente nefasto, porque lo que nos ha quedado es una Constitución Nacional contradictoria que, por un lado (art. 29), dice que los legisladores que se desprenden de sus atribuciones a favor del presidente de la Nación, comete delito, y por otro lo autoriza a hacerlo con ciertas condiciones vagas e imprecisas.
Si a ello agregamos que los diputados y senadores se despreocupan por controlar el ejercicio presidencial de esas facultades que se le delegan al primer mandatario, el panorama institucional es decididamente turbio, con todo lo que ello significa para las garantías de los habitantes.
De una vez por todas debemos desempolvar los viejos conceptos de instrucción cívica que desde la escuela primaria nos vienen inculcando: si existe una forma de gobierno republicana fundada en la división de poderes, no es posible que un órgano de gobierno se desprenda de sus facultades sin vulnerar la Constitución y sin cometer un delito. Y si ella misma, en el año 1994, relativizó esa división de poderes, permitiendo que el Congreso delegue algunas de sus atribuciones en el presidente de la Nación, por lo menos deben cumplirse los requisitos que exige para que esa delegación sea válida.
Si esto tampoco se cumple, entonces que se nos diga la más absoluta y cruda verdad: que las formalidades constitucionales son absurdas, que no pueden ser tenidas en cuenta en estos tiempos, y que no existe voluntad para fortalecer el sistema republicano de gobierno. Así por lo menos el pueblo sabrá cómo actuar cuando llegue el momento de votar.
