El turno de las retenciones petroleras
Por Daniel G. Montamat Para LA NACION
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El debate sobre las retenciones agropecuarias sacó a luz las distorsiones que producen en la asignación y en la distribución de recursos. Esas distorsiones se magnifican en la industria petrolera. La solvencia fiscal hoy es dependiente de las retenciones, pero habrá que prepararse para prescindir de ellas en un futuro no lejano, al acordar un nuevo contrato fiscal entre la Nación y las provincias.
Cuando el Poder Ejecutivo decidió someter la ya famosa resolución 125/08 de retenciones móviles al sector agropecuario a la ratificación del Congreso, la sociedad argentina tuvo la oportunidad de seguir durante varias semanas las argumentaciones vertidas por legisladores y técnicos, en pro y en contra de este gravamen.
El universo argumental dividía claramente a quienes sostenían la conveniencia de ratificar la resolución, al destacar las ventajas distributivas atribuidas a las retenciones -como herramienta idónea para apropiar rentas extraordinarias y divorciar los precios internos de los del mercado internacional-, de los que se oponían a su ratificación, al esgrimir razones de forma y de fondo. Entre los opositores, hubo algunos que cuestionaron el uso abusivo de la herramienta, y hubo otros que cuestionaron su eficacia por las distorsiones y perjuicios que produce en el sistema económico.
Los opositores formales consideraban confiscatorias las nuevas escalas y proponían esquemas alternativos para morigerar las alícuotas de la resolución 125; los opositores de fondo advirtieron sobre la excepcionalidad de la implementación de los derechos de exportación (contexto fiscal de 2002) y la consiguiente necesidad de rever todo el régimen de impuestos al comercio exterior. El rechazo total a esta suerte de peaje a la producción exportable, y el impacto que su eliminación produciría en la suba de los precios internos, obliga a plantear mecanismos alternativos de subsidios al consumo y a depender de un régimen tributario que privilegie otros impuestos.
Todo lo que retrotrae el debate al incumplido mandato constitucional de acordar un nuevo pacto fiscal y sancionar un nuevo régimen de coparticipación federal. Como las retenciones que hoy se aplican las apropia el gobierno nacional, todos los opositores a la resolución 125, los formales y los de fondo, lograron articular un mínimo consenso en torno al reclamo federal de repartir el producido del impuesto. De mantenerse el impuesto, crecerán las demandas de coparticiparlo.
Si el debate de las retenciones tuviera como marco la discusión de un proyecto argentino de desarrollo económico y social (productividad y valor agregado exportable), su excepcionalidad y la necesidad de eliminarlas en un plazo acotado no dejaría lugar a dudas. La urgencia fiscal pudo justificar su uso transitorio, pero como herramienta de largo plazo la retención es mala para asignar recursos y regresiva para redistribuir el ingreso. Las retenciones gravan sólo la producción exportable, pero reducen el precio de referencia para la venta del producto en el mercado local (costo de oportunidad económico). El precio baja sin discriminar producciones, productividades y costos. Las producciones de mayores costos y más bajo rendimiento son las más afectadas por el tributo. A su vez, la baja de precios para la comercialización del producto en el mercado interno tampoco discrimina consumos. Beneficia a todos los consumidores por igual sin discriminar ingresos.
Cuando un subsidio es indiscriminado, es fácil intuir que termina por beneficiar más a los ricos que a los pobres. Tienen razón los que sostienen que la retención redistribuye al divorciar los precios internos de los externos. Pero redistribuye a lo Hood Robin, desde los sectores productivos a los sectores de más ingresos y desde el interior del país al área metropolitana. Por el efecto combinado de deprimir la inversión y estimular el consumo a lo largo del tiempo, la retención termina por desencontrar a la oferta con la demanda. Se agotan los excedentes exportables, se pierde el autoabastecimiento y la brecha se cierra con importaciones a los precios de referencia internacional que durante un tiempo se ignoraron.
Tras la emergencia económica de 2002, el sector de hidrocarburos fue el primero en ser gravado con retenciones. Al principio tuvo alícuotas fijas, mayores para el crudo que para los derivados. Después pasó a un régimen de retenciones móviles, con una alícuota máxima cuando la cotización internacional del petróleo superaba un precio de referencia (45 dólares el barril). La diferencia de alícuotas entre el crudo y los productos de refinación se acentuó, al favorecer la exportación de estos últimos a cambio de un velado control de precios internos. A fines del año pasado, se impuso un régimen de alícuotas móviles y un precio techo para el crudo producido en la Argentina (42 dólares el barril). Por encima del precio techo, la retención sobre el barril exportado es del 100%. Todo un precedente de lo que intentaría más tarde la resolución 125.
Un régimen similar fue impuesto a la exportación de productos, desalentando la anterior ventaja relativa de exportar derivados petroleros. Las retenciones a la exportación de gas natural fueron más discrecionales. Primero, fueron fijas, para aumentar el precio del gas exportado y luego, fueron móviles para compensar los mayores costos del gas que empezó a importarse.
Las distorsiones producidas por las retenciones petroleras son aún más serias que las producidas por las retenciones agropecuarias. Por la naturaleza del negocio petrolero, las retenciones estimulan la sobreexplotación de los yacimientos en producción y desalientan las inversiones exploratorias. Como resultado, consumimos las reservas probadas con producción declinante y vamos camino a importar.
Cuanto mayor es la retención, más predatoria puede ser la explotación del yacimiento y menos incentivo hay para reponer reservas bajo esas reglas. No hay que olvidar que, a diferencia del productor rural comprometido con la parcela por su condición de dueño, arrendatario o aparcero; el productor petrolero no es dueño del yacimiento, su negocio está internacionalizado y puede reponer reservas en otras geologías más atractivas (mayor productividad y volumen, menores costos) o más amigables (más certidumbre, más renta apropiable).
Las provincias productoras se han perjudicado al cobrar menos regalías y han visto licuar su renta en una masa indiscriminada de consumidores beneficiados por precios que son pan para hoy y hambre para mañana. Los niveles de inversión de las empresas productoras no fueron los que hubieran sido y los recursos apropiados por el gobierno nacional por cobro de derechos de exportación están en franca declinación, por caída de los volúmenes exportables.
Las retenciones también han afectado las negociaciones de prórrogas de concesiones, por su efecto sobre la renta futura apropiable, lo que debilita la posición de las provincias, tanto en los pagos presentes a recibir como en las unidades de trabajo a comprometer por las empresas.
Podrá alegarse que, por divorcio con los precios internacionales y regionales, los argentinos se beneficiaron con un subsidio implícito por transferencia de renta que estimamos en más de 50.000 millones de dólares, en el período 2002-2008 (petróleo y gas); pero nadie puede argumentar sin forzar la realidad que, como consecuencia de ello, mejoró la distribución del ingreso. Por el contrario, el consumidor del gas envasado (garrafa) pagó seis veces más el metro cúbico que el consumidor de gas por redes.
El complicado panorama energético obliga a una revisión del régimen de retenciones en el contexto de una estrategia sectorial de largo plazo.
Deben eliminarse las retenciones en una nueva oferta exploratoria; y debe hacerse derivar el actual régimen de retenciones sobre la producción en un mecanismo sustitutivo de impuesto a la renta extraordinaria. No olvidemos que, cuando el barril del petróleo o el metro cúbico de gas se importan, la renta se genera en otra latitud y ya no se reparte en la Argentina.
Por El autor es economista. Fue presidente de YPF (1987-1989) y secretario de Energía de la Nación (2000).
