El mundo que viene. La gobernanza global, el gran desafío del siglo XXI
LA NACIONJavier Fuego Simondet
Las herramientas de la gobernanza global se muestran insuficientes para ofrecer las respuestas que reclama un mundo en crisis, desafiado desde muchos frentes.
Nacidas al calor de un tiempo que pasó, las instituciones internacionales están hoy en el ojo de la tormenta. Debilitadas por su fracaso a la hora de traer soluciones a los grandes problemas actuales, las socava también el personalismo nacionalista de presidentes de grandes potencias que durante décadas han sostenido a estos organismos. La revolución tecnológica, que transformó el ecosistema comunicacional, también ha hecho lo suyo: al tiempo que favorece esos liderazgos personalistas, da cauce a la desconfianza de la sociedad civil.
Estamos frente a un escenario complejo: en un mundo más globalizado que nunca, las recomendaciones de los organismos internacionales suelen ser desoídas, los acuerdos multilaterales no se cumplen o son directamente abandonados y hasta las ayudas internacionales son resistidas en nombre de la soberanía nacional. Según los expertos, la reflexión sobre las causas de este debilitamiento, los posibles momentos de quiebre que lo generaron y las necesaria reconversión que necesitan las instituciones de escala internacional se vuelve imprescindible.
Entre los factores que han conspirado contra la eficacia de estas instituciones, la excanciller argentina Susana Malcorra señala el que posiblemente sea el más evidente: "La organización existente a nivel global, diseñada básicamente en los años 40, representa muy poco la compleja realidad del mundo del siglo XXI y la nueva distribución de poder que este ha traído".
Asimismo, Malcorra, que aspiró a conducir la Secretaría General de la ONU en 2016, agrega: "El hecho de que tengamos un Consejo de Seguridad de la ONU anacrónico, con cinco miembros permanentes [Estados Unidos, Francia, Reino Unido, Rusia y China] con poder de veto, sin ninguna representación acorde de África, América Latina, países árabes o Asia, es un problema. Que el FMI y el Banco Mundial funcionen con el modelo de decisión por votos que tienen, tampoco representa la realidad de hoy. Que la Organización Mundial de Comercio sufra un bloqueo permanente desde la ronda de Doha contribuye a la sensación de disfuncionalidad. Que la sociedad civil no tenga un sitio formal en los debates tampoco ayuda a fortalecer la percepción de las instituciones".
Hoy el funcionamiento de la OMC está bloqueado principalmente por actitudes del presidente estadounidense Donald Trump, que exige que el organismo deje de considerar a China como un país en vías de desarrollo.
Para Malcorra, hay un punto crucial. "Es un momento en el que muchos ciudadanos del mundo cuestionan la representatividad de sus gobiernos, los liderazgos y los fundamentos del modelo de la democracia liberal que ha prevalecido desde la Segunda Guerra Mundial –afirma–. Prevalece la sensación de que ‘el sistema’ no atiende ni resuelve las demandas de la gente, que las élites no están para escuchar, sino para escucharse; que no están para servir, sino para servirse. En consecuencia, surge un cuestionamiento a los sistemas de gobernanza global que representan esos principios y valores en crisis; se los ve como una supraestructura que está lejos del ciudadano de a pie y que carece de vías de comunicación con la gente".
El exvicecanciller Andrés Cisneros sostiene que las instituciones globales han fracasado en solucionar o, al menos, administrar aceptablemente problemas de dimensiones planetarias como el cambio climático, las migraciones, el terrorismo trasnacional, el narcotráfico y los odios étnicos y religiosos. "Durante medio siglo, esas instituciones tradicionales de la gobernanza global tendieron a tejer conexiones supranacionales y de integración, apalancándose en la fuerza de la globalización. Pero no contaron con la colaboración necesaria de los gobiernos nacionales, que boicotean activamente esa tendencia con el argumento de que las fronteras laxas de los países que favorecen la integración permitieron flujos migratorios incontrolados y el crecimiento del narcotráfico, persecuciones religiosas y terrorismo trasnacional, perjudicando los tejidos sociales de las naciones", completa.
Cisneros afirma que el malestar actual se nutre de procesos iniciados hace décadas. "Estados Unidos nunca mantuvo mucha simpatía por las Naciones Unidas. La llegada de un populista aislacionista como Trump puso en valor ese desinterés, que es de casi toda la sociedad. La Unión Europea quizás exageró la velocidad de la integración, haciéndosela imposible a socios como Grecia y muy difícil a otros, como España e Italia, y llevó a buena parte del resto a encontrarse en permanente infracción de metas del conjunto. Gran parte del Brexit se explica por la negativa del centro conservador y más postergado de Gran Bretaña a continuar un ejercicio integrador que no veían favorable a sus intereses. En nuestra región, las instituciones de gobernanza global funcionaron poco más que como un tinglado", resume Cisneros, que incluye en esa lista a la Organización de Estados Americanos (OEA) y al Mercosur, más otras instituciones regionales ya desaparecidas o en vías de desaparecer.
Federico Merke, director de la maestría en Política y Economía Internacional de la Universidad de San Andrés, pone el foco en otro aspecto. "Desde un punto de vista colectivo, el factor fundamental que hace que hoy se debata la eficacia de las instituciones de la gobernanza es que estas han crecido en mandatos y funciones, pero no en recursos y en instrumentos –sostiene–. La otra cara de la moneda es el punto de vista individual de cada Estado; afirmar que las instituciones no son eficaces es otra manera de decir que los Estados no están dispuestos a profundizarlas. No quieren ceder más espacios de autonomía de los que ya han cedido".
El papel de las potencias es clave para entender el debilitamiento de las instituciones globales. "Una causa importante del fenómeno es que el principal arquitecto del sistema de gobernanza global actual, Estados Unidos, hoy considera que este sistema le otorga más limitaciones que ventajas", dice Patricio Carmody, especialista en relaciones internacionales. "Por otra parte, algunas potencias emergentes [China, India] ya consideraban que las organizaciones tendían a reflejar los equilibrios de poder de la posguerra, en los que no estaban incluidas, y no los actuales".
Sin poder
Las limitaciones de estos organismos aparecen cuando se analizan los principales problemas globales, señala Carmody. "En relación con la crisis migratoria, da la sensación de que la ONU solo puede acompañar la acción que tomen los países receptores –apunta–. En materia de cambio climático, las conferencias de la ONU han sido útiles para poner el tema sobre la mesa, pero los compromisos que asumen los diferentes países son de carácter voluntario. Y en lo comercial, lo que ha funcionado relativamente bien en la OMC, que es el sistema de resolución de disputas, será puesto a prueba por el duro conflicto entre Estados Unidos y China".
¿Cuándo y cómo comenzó el proceso de debilitamiento de estas instituciones? Más que un punto de inflexión único, hay una suma de factores, dicen los especialistas.
Malcorra plantea tres momentos. El primero es la caída del Muro de Berlín, que provocó la ilusión de que el capitalismo, combinado con la democracia liberal, sería de allí en más el único modelo posible. Eso, señala, inauguró un período de unipolaridad con Estados Unidos como referente. "Al mismo tiempo, el mundo empezó a hacerse más complejo, los países que surgieron después del colonialismo comenzaron a tomar más espacio y emergieron con realidades muy diversas. Entonces las demandas de desarrollo adquirieron una complejidad muy grande".
Otro punto que Malcorra marca como un quiebre son los atentados del 11 de septiembre de 2001: "Allí se comprobaron, por primera vez, los límites del poder y de una visión centrada en Occidente. Actores no estatales adquirieron un peso para el que ni los gobiernos, ni las instituciones globales, estaban preparados. Y comenzó un enfrentamiento de civilizaciones, en el que las instituciones basadas en los derechos humanos eran cuestionadas por representar una visión occidental de los derechos. Luego, la crisis de 2008 agregó ansiedad y estrés al vínculo ciudadano-Estado y, por ende, al del sistema global, porque los ciudadanos vieron cómo los grandes poderes, en el contexto del G20, decidían transferencias de recursos significativas para salvar industrias sin considerar la necesidad de la gente".
Los atentados de Al-Qaeda contra las Torres Gemelas y el Pentágono aparecen también en la argumentación de Merke: "La injerencia empieza a disminuir cuando Estados Unidos comienza a dar la espalda a estas instituciones. Y esto tiene lugar más o menos luego del 11 de septiembre de 2001".
Para Carmody, las instituciones de gobernanza global perdieron protagonismo en lo militar, lo comercial y lo financiero. En lo militar, destaca el bombardeo a Yugoslavia por parte de la OTAN en 1999, impulsado fuertemente por los Estados Unidos y lanzado sin la aprobación del Consejo de Seguridad de la ONU. "Un segundo punto, de mayor magnitud, fue la segunda invasión de Irak, en 2003, que tampoco tuvo la aprobación del Consejo de Seguridad de la ONU", recuerda.
En lo comercial, considera que la ronda de Doha de 2001 provocó la decepción de los países en desarrollo con la OMC. "Se suponía que el organismo debía tratar los temas que le interesaban a algunos de estos países, como el comercio de productos agroganaderos. Al no tratarlos, su imagen decayó". En lo financiero, también menciona la crisis de 2008 como punto de inflexión.
Hay una paradoja. Las instituciones globales están cuestionadas en momentos en que parecen más necesarias: el drama migratorio o la catástrofe climática, por ejemplo, exigen abordajes globales. "Hoy, probablemente más que nunca, se necesitan respuestas globales a los problemas más acuciantes, no solo el cambio climático y las migraciones lo son. Las pandemias, el tráfico ilegal de personas, narcóticos y dinero, el terrorismo, los ataques cibernéticos, son desafíos que solo se pueden resolver con acuerdos colectivos y compromisos fuertes –reflexiona Malcorra–. Vemos que los países que han sido guardianes del sistema lo abandonan. Dejan el Acuerdo de París, los acuerdos nucleares y buscan soluciones ad-hoc pensando solo en su bienestar. Y esto no solo pasa con Estados Unidos. Lo vemos en el Brexit y en muchos países de Europa del Este, Asia, África y en la región".
Cambios necesarios
El sistema de gobernanza global necesita cambios, dice Malcorra. Le preocupa que se crea que todo se puede resolver formando "grupos afines" de aquellos que piensan de manera similar. Y le da esperanzas la reacción de jóvenes que están empezando a levantar sus voces ante la falta de empuje del liderazgo existente en relación al cambio climático. "La sociedad civil tiene un rol importante que jugar, elevando la voz con las preocupaciones de la gente respecto de un desarrollo sostenible que no deje a nadie atrás", considera.
"Creo que hoy el principal objetivo de las instituciones globales reside en el control de daños, en mitigar tensiones producto de las externalidades negativas de la globalización, el cambio tecnológico y el cambio de poder", señala Merke. "El problema es que estos organismos son endógenos. No podemos esperar que lidien con los líderes, porque son los líderes los que les dan forma. Con algunas excepciones, la mayoría de estas instituciones están a merced de una conversación no siempre amigable entre la norma del poder y el poder de la norma. Lo que prevalece responde a contextos, dinámicas y a incentivos cambiantes que hacen muy difícil llegar a equilibrios que faciliten la moderación. Lo que vamos a ver en el futuro es una combinación de incertidumbres y acuerdos parciales", dice.
En opinión de Carmody, el G20 puede hacer un aporte para reformar estas instituciones. "Un foro para aprobar y recomendar cambios debería ser el G20. Para que estos cambios sean positivos, debería interpretar los equilibrios de poder del hoy y del mañana, más que los del ayer", indica.
Un nuevo mundo definirá qué reformas hacer para recuperar la relevancia de las instituciones globales . Al menos así lo considera Cisneros. "Como ocurrió con la Revolución Industrial, nos encontramos inmersos en una nueva revolución, en este caso tecnológica, de la robótica, de Internet y la inteligencia artificial. Queramos o no, estas transformaciones irán adjudicando porcentajes de poder a los países según vayan entendiéndola. La actual disputa de China y Estados Unidos aparece más visible en su dimensión comercial, pero el fondo de la disputa es por el dominio científico y tecnológico", dice.
Los expertos coinciden en la necesidad de pensar en el futuro de las herramientas de la gobernanza global. Julia Pomares, directora ejecutiva del Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (Cippec), afirma a este diario: "Problemas de escala global como las crisis migratorias o la regulación de la inteligencia artificial no perdieron vigencia y urgencia. No podemos saber hoy si en 2030 tendremos instituciones globales reformadas que puedan dar respuestas efectivas a estos problemas o conviviremos con la volatilidad de las respuestas unilaterales y las presiones nacionalistas. Es por eso que pensar en las instituciones que vendrán y en las instituciones que queremos se vuelve más relevante que nunca".
"En el marco del T20 [la red de centros de políticas públicas que da recomendaciones al G20], emprendimos este ejercicio prospectivo" sobre las instituciones, señala Pomares. Y concluye: "Las instituciones globales enfrentan un momento crítico: deben transformarse para un nuevo multilateralismo que está aún forjándose y deben hacerlo a un ritmo y escala que no han experimentado en sus décadas de vida. De cuán exitosa sea esta transformación, y de cuáles instituciones del sistema lo logren más rápido, dependerá su supervivencia pero, sobre todo, que logremos un desarrollo sostenible".
Los especialistas buscan respuestas
DANI RODRIK (Turquía): "La gobernanza global tendría que ser suave y flexible, para habilitar a los distintos gobiernos a elegir sus propios métodos de regulación"
Profesor de Política Económica Internacional en la Universidad de Harvard y presidente electo de la Asociación Económica Internacional.
Plantea que la globalización está amenazada por una reacción populista y que debe buscarse una versión más saludable. Cree que la OMC debe proteger tanto a las industrias como a los estándares laborales de los trabajadores.
DENNIS SNOWER (Austria): ""No hay que apuntar hacia una forma de vida común, sino a lograr que personas con diferentes formas de vida puedan cooperar entre sí"
Profesor emérito del Instituto Kiel para la Economía Mundial. Investigador de la Universidad de Oxford.
Considera que las instituciones globales deberían dejar de actuar solo en función de concepciones occidentales y esforzarse en estimular la coexistencia entre países muy distintos que, por lo general, afrontan problemas globales similares.
ANDRÉS ORTEGA (España): "La acción colectiva global debe impulsar la iniciativa y la participación activa de actores no gubernamentales y administraciones locales"
Miembro del European Council on Foreign Affairs, investigador del Real Instituto Elcano.
Defiende lo que define como "gobernanza global inductiva": un modo de organizar de "abajo hacia arriba" las iniciativas de la gobernanza y su posterior seguimiento. Propone sumar en este modelo a movimientos de ciudadanos, think tanks, ciudades y organizaciones filantrópicas.
MARK FLEURBAEY (Francia): "Existen desafíos políticos en el nivel nacional que necesitan ser abordados en conjunto con los actores que trabajan en la escena global"
Profesor de Economía de la Universidad de Princeton.
Señala que los centros de decisión de las grandes instituciones de la gobernanza suelen estar distantes de los territorios donde, paradójicamente, buscan influir, y que parte de la innovación política para una mejor gobernanza debe subsanar ese problema.
